«Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 1994 года n 78-ФЗ «О библиотечном деле» (постатейный) (Марлухина Е.О.)
Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О БИБЛИОТЕЧНОМ ДЕЛЕ
(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ,
от 26.06.2007 N 118-ФЗ)
Комментарий к преамбуле и Закону в целом
1. Известно, что книги (сначала рукописные, а затем — после изобретения книгопечатания — и печатные издания) всегда были составной частью культурного наследия человечества. Они отражают историю эпох и быт народов, служат людям в качестве инструмента познания мира, доносят до читателей результаты сложных мыслительных процессов их авторов, а некоторые из книг являют собой бесценные экземпляры — объекты культурного наследия и достояния стран мира. От восприятия читателя получают книги и свои судьбы: «Habent sua fata libelli» — в переводе с латыни это означает: «Оценка читателя книгам судьбу назначает». Это слова Теренциана Мавра . Именно благодаря читательскому интересу и одобрению (а может, наоборот) одни из книг пылятся дома на полках, другие — еще в виде рукописей — в столах авторов, третьи переходят из рук в руки через публичные библиотеки. А какие-то — особо ценные книги — даже подвергаются общественно опасным посягательствам в форме хищений, незаконному перемещению и продаже, контрабандному вывозу . Итак, книги многолики, многофункциональны и многозначительны.
———————————
Цит. по: Преступления в мире искусств: Грабежи, кражи, фальсификации / Авт.-сост. Т.И. Ревяко. Мн., 1998. С. 287.
О некоторых «громких» преступлениях в отношении книг см.: Похитители книг // Преступления в мире искусств: Грабежи, кражи, фальсификации / Авт.-сост. Т.И. Ревяко. Мн., 1998. С. 287 — 296.
Однако «книга» — название, привычное лишь ее читателю. Профессиональные хранители книг называют их документами, к которым относятся также и носители звукозаписи или изображения. Учреждения же, действующие в целях хранения и общественного использования таких документов, называются библиотеками. Это, пожалуй, единственные учреждения, имеющие возможность предоставлять во временное пользование громадное количество книг, звукозаписей, изображений. А основная задача российских библиотек сегодня заключается в том, чтобы, оптимально используя информационные ресурсы, помочь стране войти в мировое информационное сообщество, укрепить ее позиции в политическом, социально-экономическом и культурном пространстве, сохранить и преумножить интеллектуальный и нравственный потенциал российских народов, создать предпосылки выравнивания социальных возможностей развития личности, гуманизации каждого человека.
Библиотечное дело сегодня активно развивается. Современное Российское государство и общество вырабатывают политику благоприятного развития гуманитарной сферы жизни, создают возможности для роста культурной составляющей. Традиционными стали мероприятия, посвященные актуальным вопросам развития не только культурной деятельности, но и ее составляющих, в том числе библиотечного дела. В нынешнем году уже состоялся ряд подобных мероприятий. Примером может быть прошедшая 23 — 24 апреля 2008 года Международная научная конференция «Библиотечное дело-2008: библиотеки и профессиональное образование в современном обществе», организованная дирекцией Библиотечно-информационного института Московского государственного университета культуры и искусств. В центре внимания участников форума находились проблемы, связанные с организацией деятельности отечественных и зарубежных библиотек в условиях информационного общества, а также вопросы модернизации библиотечно-информационного образования в XXI веке. С точки зрения этой программы в докладах участников конференции были рассмотрены вопросы развития современной библиотечной теории и практики, а также смежных отраслей науки (библиографоведения, книговедения, информатики), направления и формы этого процесса, его содержания, история, новые информационные технологии и т.п. Конференция по сути дела носила универсальный характер, как это и было в течение предыдущих двенадцати лет .
———————————
См.: http://www.bibliograf.ru/materials/plans/2424/
Развитие библиотечного дела является сегодня насущным вопросом культурной сферы российского общества. Концепция развития библиотечного дела в РФ до 2015 года рассматривает библиотеки как социальный институт, поддерживающий и пропагандирующий идеи демократии, продвигающий государственные реформы, активно влияющий на процессы науки, образования, социального развития, экономики, культуры. Услуги, предоставляемые библиотеками гражданам РФ, являются одним из факторов поддержки государственной социально-экономической политики, способствуют образованию и культурному развитию граждан, обеспечивают выход России в общемировое информационное пространство. Можно с уверенностью констатировать, что сегодня библиотеки вошли в информационную стадию развития, что соответствует современным российским реалиям. Нынешнее общество требует инноваций и роста информационных технологий. Хотелось бы, чтобы правовая база развития библиотечного дела предоставляла возможности для организации этого процесса на принципиально новых началах.
———————————
См.: http://www.pskovlib.ru/news/122007/13.
2. Как сказано в преамбуле, правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в нашей стране служит комментируемый Федеральный закон «О библиотечном деле». Принятый 29 декабря 1994 года, этот нормативно-правовой акт почти десять лет действовал практически без изменений. Они вносились в Закон лишь дважды: Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ. Вряд ли в российской правовой системе найдется много законов, действующих на протяжении десяти и более лет, в которые так редко вносились изменения и дополнения. Пожалуй, этот факт свидетельствует об относительной стабильности в сфере регулирования Закона — библиотечном деле, — а также о достаточной фактической и юридической обоснованности норм, составивших первую редакцию комментируемого нормативно-правового акта.
Разумеется, проблемы правового регулирования в сфере библиотечного дела имеются. Переход к новым формам политического устройства и методам хозяйствования, состоявшийся в результате социально-экономических и политических преобразований двух последних десятилетий (который, нужно заметить, оказал существенное влияние на дальнейшее развитие российского общества), требует пересмотра всей нормативно-правовой базы в сфере искусства, историко-культурного наследия и кинематографии, средств массовой информации и массовых коммуникаций, а также архивного дела. О значимости глобальности проблемы правового регулирования перечисленных отраслей свидетельствует тот факт, что в настоящее время отношения в данных областях регулируются около 60 федеральными законами и более 100 подзаконными актами. Многие из них были приняты в начале 90-х годов прошлого века, что на сегодняшний день обусловливает наличие множества коллизионных норм, а порой взаимоисключающих решений по тем или иным вопросам. Ряд нормативно-правовых актов в смежных, а иногда и казалось бы, в совершенно не пересекающихся отраслях права, затрагивает и вопросы функционирования библиотек. Так, к примеру, о библиотеках упоминается в ст. 71 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, в п. 3 ст. 79 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ и п. 3 ст. 86 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ст. 357.9 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 года N 61-ФЗ, в ряде статьей ФЗ «О центрах исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» от 13 мая 2008 года N 68-ФЗ и во множестве других законов и иных нормативно-правовых актов. Ведь библиотеки являются участниками не только культурной, но и общественно-политической жизни страны, ее социально-экономических отношений. Поэтому вопросы библиотечного дела важны не только для узкого круга работников этой сферы, а следовательно, правовой корректировке подлежит огромный пласт законов и подзаконных актов, в той или иной мере имеющих отношение к библиотечному делу.
Большинство нормативных актов требует приведения их в соответствие с современными реалиями и тенденциями, с нормами законодательства, смежного с рассматриваемой отраслью. Часть нуждается в разработке принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений. Рассматриваемый вопрос не менее актуален и в отношении нормативных правовых актов, разработанных сравнительно недавно. Важнейшим приоритетом деятельности, направленной на развитие библиотечного дела в России, Министерство культуры и массовых коммуникаций России считает вопросы совершенствования нормативно-правовой базы библиотечной деятельности с целью обеспечения социальных гарантий населения на информационно-библиотечное обслуживание, гарантий развития библиотек с учетом современных требований и корреляцией с правовой сферой смежных и иных отраслей.
Работа по совершенствованию правовой основы в сфере библиотечного дела должна включать в себя, прежде всего, следующее:
— подготовка новых редакций Федеральных законов «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов»;
— разработка и утверждение «Положения о библиотечном фонде Российской Федерации»;
— совершенствование существующих профессиональных стандартов и разработка новых, направленных на повышение качества деятельности и услуг библиотек, гармонизация отечественных и зарубежных стандартов, международной и отечественной статистики;
— мониторинг и постоянное совершенствование нормативно-правовой базы по приоритетным направлениям государственной библиотечной политики.
На основании анализа материалов всероссийского мониторинга, проведенного Министерством культуры и массовых коммуникаций России в 2007 году, определен основной круг проблем действующего законодательства. Можно заключить, что комментируемый Федеральный закон не учитывает все нововведения действующего законодательства. Наибольшие правовые проблемы связаны с реализацией Федеральных законов N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и N 199-ФЗ от 31 декабря 2005 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Анализ сложившейся правоприменительной практики в части организации библиотечного обслуживания выявил недостаточную проработанность ряда терминологических, юридических и экономических вопросов, регламентирующих деятельность муниципальных библиотек, а ведь именно эти библиотеки являются основным звеном, осуществляющим библиотечное обслуживание значительной части населения России. Отсутствие важных положений, начиная с терминологии, и неоднозначное толкование норм комментируемого Закона повлекло за собой на местах неоправданную ликвидацию библиотек, централизованных библиотечных систем, разрушение единства библиотечных фондов. Так, требуется законодательно утвердить понятия «межпоселенческая библиотека», «муниципальная библиотечная система», «централизованные библиотечные системы».
Серьезные проблемы для библиотек всех уровней появились и в сфере налогообложения. В связи с отменой льгот по налогу на имущество для библиотек, они вынуждены платить значительные налоги на имущество, основную часть которого составляют библиотечные фонды. Органы местного самоуправления, являющиеся собственниками библиотек, испытывая дефицит финансовых средств, принуждают библиотеки к массовому списанию фондов. Только освобождение от этого налога позволит сохранить информационные ресурсы от уничтожения. (Более подробно о налоге на имущество библиотек см. п. 3 комментария к статье 24.)
С учетом проблем, выявленных при проведении всероссийского мониторинга, Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ в настоящее время разработана концепция проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О библиотечном деле». Во избежание трудностей в реализации норм Федерального закона N 131 в целях устранения имеющихся пробелов в правовом регулировании создания и функционирования библиотек законопроектом предполагается отразить в комментируемом Законе особенности правового статуса межпоселенческой библиотеки:
— основные функции межпоселенческой библиотеки;
— порядок взаимодействия органов местного самоуправления поселений, на территории которых предполагается осуществление библиотечного обслуживания населения межпоселенческой библиотекой, с органами местного самоуправления муниципальных районов при создании и функционировании межпоселенческих библиотек.
Из положений комментируемого Федерального закона не определены и не разграничены понятия «библиотечный фонд», «библиотечные фонды», «фонд библиотеки». Не ясно, являются ли документы библиотечных фондов и фондов библиотек частью единого библиотечного фонда РФ. В связи с этим Минкультуры России предлагает внести в Закон изменения, четко регламентирующие правовое положение библиотечного фонда, а именно:
— порядок и особенности комплектования библиотечного фонда;
— состав библиотечного фонда;
— особенности правового положения документов библиотечного фонда;
— формы собственности документов библиотечного фонда;
— особенности правового положения особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечного фонда;
— порядок исключения документов из библиотечного фонда.
Указанная Концепция в настоящее время проходит согласование.
3. Как указано в преамбуле комментируемого Закона, он регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. В обеспечение указанного назначения комментируемого Закона, в нем выделены главы, в которых закрепляются и регулируются:
— права граждан в области библиотечного дела (глава II);
— обязанности и права библиотек (глава III);
— обязанности государства в области библиотечного дела (глава IV);
— вопросы организации взаимодействия библиотек (глава VI);
— вопросы экономического регулирования в области библиотечного дела (глава VII).
Отдельное внимание уделено вопросам сохранения и использования культурного достояния народов РФ в области библиотечного дела — особые условия для этого установлены и регламентированы в главе V Закона.
Кроме этого, комментируемый Закон устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на:
— свободный доступ к информации;
— свободное духовное развитие;
— приобщение к ценностям национальной и мировой культуры;
— культурную, научную