Сущность и нормативно-правовая база
Для того чтобы узнать, каким образом проводится мониторинг централизованных закупок, кто его санкционирует и кто отвечает за результаты, а также какая именно информация должна поступать в контролирующие органы, следует рассмотреть понятие более детально.
Мониторинг закупок представляет собой комплексную систему наблюдения в сфере государственных закупок. Основными инструментами выступают:
- сбор;
- обобщение;
- систематизирование;
- аналитическая оценка полученной информации.
Процесс аккумулирования необходимых информационных данных непрерывен и систематичен.
ВАЖНО! Не стоит путать мониторинг госзакупок с контролем. Его задачей, в первую очередь, является наблюдение с целью последующего информационного анализа для выявления эффективности, целесообразности и обоснованности проводимых закупочных процедур, а не механизация финансово-контрольных мероприятий.
Процедуры наблюдения на законодательном уровне регулируются положениями статьи 97 44-ФЗ и Постановлением Правительства от 03.11.2015 № 1193, которым утверждены правила проведения мониторинга централизованных закупок, вступившие в силу с 01.01.2017.
Когда и как обнародуются результаты
На основании результатов, полученных по факту мониторинга, итоговые показатели вносятся в сводный аналитический отчет, который должен быть сформирован и направлен для контроля в Правительство РФ не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным периодом. В нем содержатся следующие информационные параметры о госзакупках:
- планирование;
- фактическое осуществление;
- результаты контрольных мероприятий;
- оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- меры по совершенствованию действующего законодательства.
Комплекс действий, составляющих мониторинг в сфере закупок по 44-ФЗ, а также размещение полученной в результате анализа информации в ЕИС осуществляется ежеквартально — не позднее последнего числа месяца, следующего за отчетным кварталом. Данные публикуются в виде аналитических отчетов отдельно за каждый квартал. Отчет за 4 квартал отчетного периода (года) размещается до 1 марта года, следующего за отчетным. Сводный аналитический отчет публикуется ежегодно. Все отчеты можно посмотреть на сайте ЕИС.
В период до 1 ноября отчетного периода федеральным органом, регулирующим исполнение нормативов контрактной системы, разрабатывается структура сводного аналитического отчета, в предмете которого должно быть отмечено краткое содержание разделов, подразделов и приложений на основании п. 1 Постановления Правительства от 03.11.2015 № 1193.
ФАС и прочие регулирующие органы согласовывают вышеуказанный проект структуры сводного документа в срок до 1 декабря отчетного периода.
Разработка проекта аналитического отчета производится в срок до 15 марта года, следующего за отчетным, а до 15 апреля осуществляется итоговое согласование проекта.
Мониторинг государственных и муниципальных закупок Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические науки»
УДК 339.186 А.Ю. КОВАЛЕВА, инженер Регионального центра по обучению
специалистов для системы государственных закупок
Пермский филиал ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Пермь, ул. Студенческая, 38 Электронный адрес: arenduhova@hse.ru
мониторинг государственных и муниципальных
закупок
В условиях развития контрактной системы В последнее время в Рос-
большое значение приобретает мониторинг сии все большую жтгуалм^тъ
при оценке эффективности и результативности приобретает проблема оценки
осуществления закупок. В статье рассматрива- эффективности и результатив-
ются методические и методологические в°пр°- ности осуществления закупок
сы формирования мониторинга закупок, пред- г г
, товаров, работ, услуг для обе-ставлена классификация мониторинга закупок
по следующим основаниям: субъекту, объекту, спечения государсттеннж и
способу осуществления мониторинга, характеру муниципальных нужд. Всту-
используемых методов, этапам закупочной дея- пивший в силу с 1 января
тельности. 2014 г. федеральный закон
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
«О контрактной системе в
Ключевые слова: контрактная система; мо- сфере закугок т°вар°в, раб°т, ниторинг закупок; оценка эффективности осу- услуг для обеспечения шсу-ществления закупок дарственных и муниципаль-
ных нужд» (далее — ФЗ № 44) предусматривает новые способы оценки эффективности осуществления закупок, не свойственные ранее действовавшему федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее — ФЗ № 94). Это мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок.
Полагаем, что функционирование контрактной системы необходимо постоянно отслеживать с целью определения рисков и выработки своевременных управленческих решений. Инструментом, позволяющим это сделать, является мониторинг закупок. По результатам мониторинга возможны осуществление прежде всего краткосрочного прогнозирования развития системы закупок, предупреждение негативных тенденций, оценка эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
За время действия ФЗ № 94 так и не были созданы эффективные механизмы анализа накопленной на официальном сайте www.zakupki.gov.ru информации о миллионах проведенных торгов и их участников, а также уровне и динамике цен на закупаемые государством товары и услуги. Обеспечение должного качества закупочной системы может быть достигнуто благодаря объективной информации о функционировании и развитии всех ее элементов, получаемой в мониторинговом режиме.
В настоящее время трактовка категории «мониторинг» достаточно разнообразна . В научных публикациях все чаще понятие «мониторинг» отождествляется со статистическими исследованиями, контролем и управлением, что создает определенную терминологическую путаницу.
26 © Ковалева А.Ю., 2014
Если обратиться к современной экономической литературе, то мы можем выделить три подхода к определению данного термина.
Первый подход раскрывается через функции сбора, обобщения и систематизацию статистической информации. Так, статистический словарь под ред. М.А. Королева определяет «мониторинг» как сбор статистической информации . На наш взгляд, указанная трактовка является ограниченной. Можно выделить следующие отличия мониторинга от стандартной статистической технологии:
• целевой характер наблюдения с ориентацией на выявление тенденций и локальных изменений, возможностей возникновения неблагоприятных и рисковых ситуаций;
• интегрированный учет информации;
• включение в сферу наблюдения, накопления и анализа не только количественных, но и качественных, нечисловых данных, а также «статистики связей», «статистики факторов» и других видов результатов обработки данных;
• широкое использование компьютерных методов представления, обработки и визуализации информации.
Следовательно, мониторинг будет отличаться от отечественной школы анализа хозяйственной деятельности предметом, целью и методами изучения. Если классический отечественный анализ хозяйственной деятельности служил базой для составления планов, то мониторинг закупок должен быть ориентирован на широкий класс принятия решений управленческого характера.
Второй подход рассматривает мониторинг в разрезе методов осуществления контроля (контроля за осуществлением закупок). Действительно, понятие «мониторинг» первоначально использовалось в технических исследованиях для обозначения контроля последствий деятельности человека. В переводе с английского monitoring означает «контроль» . Л.В. Катроша и А.С. Стуков считают, что мониторинг является частью системы государственного финансового контроля, поскольку он не выполняет отдельной управленческой функции, а скорее является инструментом выявления и устранения нарушений в любом промежутке времени и этапе осуществления государственных закупок и способствует оперативному осуществлению государственного финансового контроля . П. Белоусов характеризует мониторинг как «непрерывный контроль» . Основная цель мониторинга в рассмотренных определениях — сравнение параметров текущего состояния экономического объекта с установленными нормами, критическими значениями параметров устойчивого и безопасного функционирования и развития.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В соответствии со ст. 17 ФЗ .№ 94 «контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении государственных заказов осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти» — Федеральной антимонопольной службой (далее — ФАС). Административным регламентом ФАС предусмотрено, что контрольный орган дает экспресс-оценку бизнес-процесса «Закупки» на предмет соответствия лучшим практикам, требованиям ФЗ . 94, а также эффективности.
Мониторинг закупок ФАС осуществляла на основе общедоступной информации в сети Интернет, размещенной на официальных сайтах:
• Федеральной антимонопольной службы http://fas.gov.ru/;
• Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов
http://zakupki.gov.ru/ (портал госзакупок).
При проведении мониторинга закупок ФАС были рассмотрены: обоснование начальной (максимальной) цены, качество подготовки закупочной документации, соблюдение порядка объявления процедур, проведение оценки заявок участников, выбор поставщиков, технические задания на предмет ограничения конкуренции.
Третий подход отождествляет понятие «мониторинг» с термином «управление» , которое включает в себя элементы статистических технологий и контроля.
Ряд авторов рассматривают в качестве элементов мониторинга статистические технологии (анализ, наблюдение), а также функции контроля и прогнозирования без оговорок, что может означать отождествление понятий «мониторинг» и «управление», поскольку содержательная грань между ними при таком подходе становится неразличимой. По мнению С.В. Чупрова, «планирование и регулирование логично включаются в задачи мониторинга, и совместно с прогнозированием, учетом, контролем и анализом они образуют взаимосвязанный комплекс функций управления» .
На основе тезисов С.А. Чазовой можно дать следующее определение: мониторинг — это единый научный комплекс слежения, контроля, управления и прогнозирования объектов, в который трансформировался набор узкопрофильных традиционных методов .
Третий подход, на наш взгляд, нашел отражение в закрепленном в ч. 1 ст. 97 ФЗ № 44 определении понятия «мониторинг закупок». Он «представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков».
Графически три подхода к определению понятия «мониторинг закупок» представлены на рисунке.
Рис. Иллюстрация основных подходов к определению понятия «Мониторинг закупок»
Мониторинг закупок отличается от контроля и аудита в сфере закупок, предусмотренных в рамках ФЗ № 44, целями, объектом, предметом и методами исследования.
Контроль и аудит в сфере закупок осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности.
Цели мониторинга закупок представлены в ч. 2 ст. 97 ФЗ № 44:
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
1) оценка степени достижения целей осуществления закупок;
2) оценка обоснованности закупок;
3) совершенствование законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
Предметом аудита и контроля в сфере закупок является процесс соблюдения норм законодательства РФ о закупках, использования средств федерального бюджета, средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в отдельных случаях средств региональных и муниципальных бюджетов, направляемых на закупки в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
Предмет мониторинга закупок — это процесс осуществления закупок. Объектами аудита и контроля в сфере закупок являются: государственные и муниципальные органы исполнительной власти, государственные и муниципальные казенные учреждения, бюджетные и автономные учреждения, юридические лица, в случае реализации инвестиционных проектов, предусмотренных ст. 15 ФЗ № 44.
Объектом мониторинга закупок выступают: обоснованность закупок; исполнение процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя); исполнение контракта (включая проведение экспертизы, приемки, подготовку отчета); изменение или расторжение контракта; реализация плана и плана-графика закупок; достижение целей закупок.
Исходя из системного подхода к использованию мониторинга была разработана классификация видов мониторинга закупок по следующим основаниям:
1. По субъекту, проводящему мониторинг:
— коммерческий;
— мониторинг, проводимый органами власти;
— общественный.
2. По объекту исследования:
— мониторинг планов закупок, планов-графиков;
— мониторинг закупок, проводимый различными способами (конкурсы, аукционы и др.);
— мониторинг отдельных групп закупок;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— мониторинг начальных цен контрактов и др.
3. По способу осуществления мониторинга:
— внутренний мониторинг, проводимый определенным отделом, ведомством (штатные сотрудники на протяжении всего рабочего дня занимаются исследованием системы государственных закупок);
— внешний мониторинг — проводится внештатными сотрудниками или передается на аутсорсинг.
4. По характеру используемых методов:
— статистический (на основе статистической «Формы №1-торги», официального сайта);
— нестатистический (на основе законодательных изменений).
5. По направленности:
— мониторинг условий (мониторинг планов-графиков);
— мониторинг процесса (мониторинг графиков);
— мониторинг результата (мониторинг государственных контрактов, мониторинг исполнения государственных закупок и т.д.).
6. В зависимости от этапа закупочной деятельности:
— мониторинг прогнозирования — планов закупок;
— мониторинг планирования — планов-графиков;
— мониторинг размещения заказа;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— мониторинг исполнения контракта.
Рассмотрим более подробно классификацию по основанию «субъект, проводящий мониторинг». Коммерческий мониторинг проводят коммерческие фирмы, которые под мониторингом понимают сбор и анализ информации по размещенным торгам в печатных и электронных изданиях, на портале государственных закупок zakupki.gov.ru, электронных площадках. Основная задача — получение прибыли за информацию, необходимую поставщикам для участия в тендерах. На наш взгляд, в связи с ведением единой информационной системы и создание порталов в рамках «Открытого бюджета» такой вид мониторинга исчерпает себя, так как информация о закупках становится доступной и прозрачной.
Следующим субъектом, проводящим мониторинг, являются органы всех уровней власти: федеральной, региональной и муниципальной.
В соответствии с ч. 4 ст. 97 ФЗ № 44 «мониторинг закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд обеспечивается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Таким органом, согласно постановлению Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728, является Министерство экономического развития РФ.
Современный экономический словарь определяет понятие «обеспечение» как «совокупность мер и средств, создание условий, способствующих нормальному протеканию экономических процессов, реализации намеченных планов, программ, проектов, поддержанию стабильного функционирования экономической системы и ее объектов, предотвращению сбоев, нарушений законов, нормативных установок, контрактов» . Различают методическое, информационное, техническое, кадровое, правовое обеспечение. Следовательно, Минэкономразвития России реализует обеспечительные меры по проведению мониторинга закупок.
В первоначальной редакции ФЗ № 44 в п. 10 ст. 97 предусматривалось, что мониторинг закупок должен обеспечиваться органом исполнительной власти субъекта РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, мест-
ной администрацией. В рамках данной нормы были разработаны Положения о порядке проведения мониторинга закупок в следующих регионах: Иркутская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ -Югра.
В связи с внесенными в ФЗ № 44 изменениями от 4 июня 2014 г. региональные и муниципальные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок могут проводить мониторинг только в соответствии с актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций.
Таким образом, по сравнению с практикой проведения мониторинга до вступления в силу ФЗ № 44 Минэкономразвития России сохранило прежние позиции, за субъектами РФ законодательно не закреплено право по проведению мониторинга закупок.
Д.М. Ильюшин считает, что таким образом происходит оптимизация процесса мониторинга исходя из источника информации, которым выступает Единая информационная система . Но, на наш взгляд, теряется одна из основных задач мониторинга — краткосрочное прогнозирование развития системы закупок, предупреждение негативных тенденций, оценка эффективности социальной и экономической политики отдельного региона, муниципального образования.
Похожая ситуация имела место до введения в действие ФЗ № 44, когда Минэкономразвития России осуществляло мониторинг закупок в рамках ФЗ № 94. В регионах проводился т.н. «оперативный мониторинг», цель которого отслеживание текущей статистики и своевременное реагирование на нарушения законодательства. Например, в соответствии с ФЗ № 94 заказчик обязан был размещать у субъектов малого предпринимательства 10-20% от общего объема закупок за год. Если специалисты, ответственные за проведение мониторинга, видели, что заказчик не выполнял предписания закона, то они могли направить официальное письмо с рекомендательными действиями.
Общественные объединения и объединения юридических лиц также могут выступать субъектами, проводящими мониторинг. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 102, они вправе осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет общественный мониторинг как одну из форм общественного контроля. Согласно ст. 19, под общественным мониторингом понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Указанный закон закрепил, кто могут выступать организаторами общественного мониторинга: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, муниципальных образований; общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и иные
негосударственные некоммерческие организации. Представленный список не является исчерпывающим.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Общественный мониторинг проводится публично и открыто с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в т.ч. сети Интернет.
Порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов устанавливается организатором общественного мониторинга. Он же обнародует информацию о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов.
В зависимости от результатов общественного мониторинга его организатор вправе инициировать проведение общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний, общественной проверки, общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных общественных мероприятий.
Таким образом, автором были представлены теоретические подходы к определению и классификации мониторинга системы государственных закупок. В зависимости от целей, методов, объектов, субъектов исследования и других оснований выделены разнообразные виды мониторингов.
Список литературы
1. Англо-русский экономический словарь . URL: http://www.lingvo-online.ru/ru/Translate/en-ru/monitoring (дата обращения: 11.07.2014).
2. Белоусов П. Оперативность и достоверность банковского мониторинга // Банк. дело в Москве. 1998. № 9. С. 14-16.
3. Ильюшин Д.М. Новый подход к организации мониторинга закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2014. № 36. С. 12-13.
4. Катроша Л.В. Мониторинг как перспективный метод государственного финансового контроля в сфере закупок // Бизнес Информ. 2013. № 9. С. 303-307.
5. РайзбергБ.А., ЛозовскийЛ.Ш., СтародубцеваЕ.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.
6. Ревайкин А., Быстрицкий С., Телушкина Е. Мониторинг — инструмент наблюдения и анализа экономики // Экономист. 1994. № 2. С. 55-63.
7. Статистический словарь / гл. ред. М.А. Королев. М.: Финансы и статистика, 1989.
8. Стуков А.С. Постоянный внутренний мониторинг как эволюционная ступень внутреннего контроля организации // Фин.-бухгалтерские консультации. 2004. № 11. С. 34-39.
9. Чазова С.А. Информационно-библиографический мониторинг литературного процесса: вопросы теории и методики: дис…. канд. пед. наук. М., 2000.
10. Чупров С.В. Мониторинг устойчивости производственных систем. Иркутск, 2005.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.