Модели местного самоуправления в РФ

О некоторых особенностях Российской модели местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

2

ВОПРОСЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

УДК 342.55

Т. Н. Михеева

О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление во всех государствах, несмотря на общие черты, имеет и национальную специфику. Статья рассматривает особенности местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление; народовластие; публичная власть; децентрализация государственной власти; муниципальное образование.

Модернизация всех сторон организации и деятельности Российского государства предполагает качественные изменения и на низшем уровне публичной власти — в местном самоуправлении.

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали его достоинства и отвели ему особое место в структуре власти. Общепризнанная ценность местного самоуправления в первую очередь связывается с проявлением принципа народовластия. Ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. Это наиболее близкий к населению уровень власти, который позволяет гражданам непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т. д. Таким образом, происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, а местное самоуправление, выступая важнейшей формой самодеятельности граждан, способствует оптимизации управленческих процессов.

В мире накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложились различные модели этого института. В одних странах местная власть включена в систему государственных органов (Вьетнам, Куба, Китай и др.). В других она отделена от государства (Австралия, Канада, США, Великобритания).

Нет двух государства, которые имели бы одинаковые модели местной власти. Свою модель местного самоуправления строит и Россия, основываясь на мировой практике и на собственном опыте. Поэтому оценивать российскую

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

модель местного самоуправления следует с учетом исторического развития нашей страны.

Несмотря на извилистый путь становления местного самоуправления в России можно выявить его национальную специфику.

В дореволюционный период на формирование и организацию местного самоуправления оказывали влияние многие, нередко противоречивые факторы. В том числе это было обусловлено особенностями регионов страны, находившихся на разных уровнях экономического, социального, политического и культурного развития. Вместе с тем по мере завершения процесса территориального расширения империи, в рамках общих интеграционных процессов, требовавших создания единого экономического, политического, правового и языкового пространства Российского государства, все более настоятельной становилась потребность в единообразии, в том числе и в сфере организации местного самоуправления. Эти явления сопровождались борьбой центростремительных и центробежных сил; противостоянием отживающих, традиционалистических сословных структур, с одной стороны, и крепнувших начал правового, гражданского общества — с другой.

Результатом этих процессов стали земская реформа 1864г., реформа городского самоуправления 1870г., а в последствии и контрреформы 1890-х гг.

В советский период унификация местного самоуправления выразилась в его встраивании в систему государственной власти. Накопленные к началу ХХ в. традиции местного самоуправления в итоге во многом были утрачены. Только реформаторские преобразования 1980-1990-х гг. прошлого века положили начало его возрождению.

Либеральные реформы начала 1990-х гг. основывались на идеях «тотального разгосударствления» и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. Отправной точкой формирования современной системы организации публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ 1993 г. изменение основ конституционного строя страны. Признание Конституцией РФ автономии низового уровня публичной власти явилось революционным шагом, отрицавшим существовавшую десятилетиями систему единства системы Советов сверху донизу.

Но это, безусловно, прогрессивное конституционное положение о разде-ленности рассматриваемых уровней власти не упоминает о сотрудничестве, общих задачах органов государства и местного самоуправления, о единых целях и направлениях деятельности органов государства и местного самоуправления как разных формах единого целого — власти народа1.

Вместе с тем признание возможности органов самоуправления выполнять государственные полномочия, обязанность решений этих органов, регулиро-

1 Статья 3 Конституции РФ предусматривает, что власть народа осуществляется им как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран

вание статуса местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства1.

Как следует из анализа конституционных норм (ст.12, 130-142), сущность самостоятельности местного самоуправления раскрывается в трех составляющих:

— организационной (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти);

— имущественной (наличие муниципальной собственности);

— финансовой (самостоятельное формирование финансовых основ).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

«Разгосударствление» местного самоуправления мотивировалось следующими аргументами:

1. Максимальная приближенность местного самоуправления как уровня публичной власти позволяет избежать необходимости централизованного (жесткого) регулирования возникающих здесь отношений, поскольку население лучше представляет, как организовать их в конкретном поселении или районе.

Другими словами, хотя местное самоуправление не может функционировать вне определенных государством (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) правовых рамок, эти рамки должны раскрывать суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив и создавать ему определенные экономико-финансовые основы деятельности.

2. В странах с развитой демократией местное самоуправление служит одним из инструментов защиты местных сообществ от диктата государственной бюрократии. Его вхождение в систему государственного управления, по сути, означает отказ от данной функции.

3. В условиях рыночной экономики местное самоуправление должно самостоятельно обеспечивать свои потребности. Его благополучие зависит от того, насколько полно оно содействует развитию предпринимательского и инвестиционного климата территории, насколько хорошо собирает налоги, организует местное хозяйство и т. п.

4. Необходимость соотнесения потребностей в муниципальных благах с имеющимися ресурсами повышает ответственность граждан за решения избранных ими местных органов, усиливает реальный контроль населения за их деятельностью в духе принципов гражданского общества.

Таким образом, местное самоуправление стало рассматриваться как часть единой публичной власти народа, самостоятельное и под свою ответственность (в том числе материальную) решающая вопросы местного значения.

Принятый на основе Конституции РФ и с учетом указанных выше положений Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах

1 Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными полномочиями государственных органов с передачей необходимых для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти. По сути дела, должностные лица муниципальных образований, ответственные за осуществление полномочий государства, встраиваются в систему государственного управления.

Марийский юридический вестник

Выпуск 9

организации местного самоуправления в Российской Федерации», казалось бы, создал максимально возможные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Однако предназначенная ему роль на практике так и не была реализована.

Одной из проблем, препятствующих формированию в России эффективной системы местного самоуправления, явилось отсутствие у населения традиций самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. В большинстве западных стран местное самоуправление сложилось до появления централизованного государства, соответственно полномочия местных сообществ по решению вопросов местного значения не представлялись им государством, а сложились традиционно. В России децентрализация публичной власти в силу исторических особенностей развития государства осуществлялась «сверху». В этих условиях органы местного самоуправления в массовом сознании неизбежно воспринимаются как неотъемлемая часть системы органов государственной власти, что нивелирует его общественную природу.

В практике местного самоуправления заявили о себе крупные проблемы. В частности, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий финансовыми ресурсами. И сами полномочия между муниципальными образованиями не были четко разграничены. В конечном счете местное самоуправление было исключено из процесса обсуждения и принятия важнейших государственных решений, в том числе и тех, которые напрямую касались их прав и обязанностей. Требовалась новая модель местного самоуправления, начало которой было положено с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Ставилась задача сформировать условия для полноценной работы органов местного самоуправления; обеспечить заинтересованность муниципальных образований в развитии своего социально-экономического потенциала, изменить отношение к местному самоуправлению со стороны граждан и органов государственной власти.

Законодатель определил ряд направлений реформы, которые в комплексе позволили бы достичь указанных целей и задач. Повышение авторитета местного самоуправления по замыслу реформы должно способствовать следующее:

1. Активизация непосредственного участия граждан во всех сферах местной жизни, усиление контроля жителей за действиями муниципальной власти и в этих целях значительное расширение форм «прямой» демократии на местах.

2. Закрепление за каждым видом муниципальных образований собственного перечня вопросов местного значения. В ведение муниципальных образова-

1 СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.

2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран

ний разных уровней должны включаться те вопросы, которые могут решаться с наибольшим эффектом.

3. Четкая правовая регламентация порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

4. Закрепление за муниципальными образованиями необходимых финансовых, материальных ресурсов.

В целом по своему содержанию Федеральный закон от 6 октября 2003 года направлен на преодоление недостатков первоначального постсоветского этапа развития местного самоуправления.

Т. N. Mikheeva

ABOUT SOME FEATURES OF THE RUSSIAN MODEL OF LOCAL GOVERNMENT

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Keywords: local government; democracy; public authority; decentralization of state authority; a municipality.

МИХЕЕВА Татьяна Николаевна — доктор юридических наук, заведующая кафедрой уголовного права и процесса Марийского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Марий Эл, награждена медалью ордена «За заслуги перед Марий Эл», г. Йошкар-Ола.

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Скомкина Татьяна Александровна

студентка 2 курса, факультет международных экономических отношений, ХГУЭП, г. Хабаровск

Носова Светлана Федоровна

научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права, ХГУЭП, г. Хабаровск

Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были разработаны еще в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом, Лоренцом Штейном, Паулем Лабандом и другими.
Сущность местного самоуправления заключается в том, что в рамках демократической системы управления местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов. Местное самоуправление обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно решать населению вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью, учитывая интересы всех жителей данной территории.
Разнообразие подходов государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, исторические, географические, демографические особенности, политический режим, реализуемая правовая система и местный муниципальный опыт.
С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.
Англо-саксонская модель муниципального управления в научной литературе еще называется первой муниципальной системой. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Таким образом, управление местными общинами, приходами и городами постепенно выстроилось в государственную вертикаль управления страной. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Основными признаками англосаксонской системы являются:
• высокая степень автономности;
• отсутствие уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы на местах;
• избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
• органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом;
• органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
• в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Данная в настоящее время в Великобритании, США, Зеландии, Канаде, Индии и других из числа британских колоний доминионов.
Так, в Великобритании, где сохранять позиции модель местного отсутствуют полномочные правительства, опекающие органы на Однако государственный за муниципальной осуществляют министерства делам окружающей образования, здравоохранения и Британское законодательство пределы полномочий органов, нередко финансовые рычаги на них.
Континентальная модель (французская система) основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Одной из таких форм взаимодействия может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе. В этом случае решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. Окончательные контуры континентальной системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», где такой надзор был смягчен. Однако суть системы осталась прежней: представитель государства наблюдает за правильным осуществлением полномочий местными органами самоуправления. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.
Таким образом, главной особенностью данной модели является сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости.
Также можно выделить следующие черты:
• строгая иерархией в системе управления, где местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственной властью;
• чёткое регламентирование функций органов местного самоуправления и местных администраций;
Континентальная модель в настоящее время распространена в странах Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Нидерланды, Португалия), в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоязычной Африки.
В смешанной модели местного самоуправления присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и переданных государственных полномочий.
Данная модель характеризуется следующими особенностями:
• значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
• широкая социальная база процессов принятия решений и управления;
• широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности;
• мощная социальная поддержка местного населения.
Смешанная модель получила своё распространение в Германии, Австрии, Японии, России, Казахстане, Белоруссии.
Советская система местного самоуправления в отличается от Прежде всего, отрицает местное а управление местными возлагает на государственной власти местах, хотя также могут местным населением, и органы местного Такая система в России в период власти и существует сих пор, в КНР, где население избирает представительный государственный — собрание народных которое в свою избирает свой орган — местное правительство. И собрание представителей, и местные правительства выступают как орган самоуправления, а как государства, хотя и избираются, и назначения чиновников из на места производится. Они в иерархическую систему органов со подчинением нижестоящих вышестоящим. Безоговорочное и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня в КНДР, Вьетнаме и на Кубе.
Вообще, важнейшим этапом развития местного самоуправления в России считается земская (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.) и городская (Городовое положение 1870 г.) реформы Александра II, которые были проведены еще в дореволюционное время. Тогда были созданы выборные губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами и являлись исполнительными органами.
Местное самоуправление в современной Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. Также в тексте Конституции заложены основные принципы устройства и функционирования органов местного самоуправления (глава 8).
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Обычно, их перечень приводится в Уставе муниципального образования. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на главу субъекта РФ.
Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а их самостоятельность имеет под собой экономическую основу — местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальную собственность.
Правовую основу современного местного самоуправления РФ составляют :
• Европейская хартия местного самоуправления
• Конституция Российской Федерации
• общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации
• федеральные конституционные законы
• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации
• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
• уставы муниципальных образований
• решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан
• иные муниципальные правовые акты
Особенно важным источником является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Согласно документу, местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.
Данный документ также устанавливает обязательную силу отдельных положений, таких как: гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры и др. Кроме того, включены положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле деятельности органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
Местное самоуправление во всех странах мира переживало периоды то расцвета, то упадка. Но самое интересное то, что органы самоуправления того времени волновали примерно те же вопросы, что и сейчас. Все модели местного самоуправления создаются для одной цели — для обеспечения достойной жизни населения и решения проблем местного значения. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Знание и обобщение зарубежного и национального опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в нашей стране. Местное самоуправление ни в коем случае не должно быть недооценено, поскольку оно призвано приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в стране, реализовать повседневные потребности отдельных людей, искать компромисс между государственной властью и народом.

Список литературы:
1. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. — Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г — Режим доступа. — URL: http://www.aup.ru/books/m234/ (дата обращения 09.12.2015)
2. Европейская хартия местного самоуправления: ЕТS № 122 от 15.10.1985 г., Страсбург //СЗ РФ. – 1998. — № 36.
3. Игнатов В. Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. — М.: Феникс, 2005. — 480 c.
4. Конституция Российской Федерации. –М., 2015. М.:
5. Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации — М.: Наука, 2010. — 352 c.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федрации» // СЗ РФ – 2003. — №40

Модели организации местного самоуправления в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

(ст. 8, 129 ГК РФ). Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, указанных в п. 3 ст. 222 ГК РФ. Аналогичное по -ложение закреплено и в специальном законодательстве (например, п. 3 ст. 25 Закона об архитектурной деятельности).

Список литературы

1. Фандий С.В. Понятие самовольной постройки // Молодой ученый, 2017. № 10. С. 331-334.

2. Утка В. Правовые последствия самовольной постройки // Рос. Юстиция, 2013. № 3.

3. Бюллетень Верховного Суда РФ, 1993. №16.

4. Резников Е.В. Самовольная постройка: вопросы теории и судебной практики // Twipx. . Режим доступа: http://www.twirpx.com/file/1627976/ (дата обращения: 12.04.2018).

5. Демкина А.В. Принцип добросовестности и институт самовольной постройки в гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации, 2016. № 8. С. 6.

6. Мотлохова Е.А. Особенности правового режима самовольных построек в российском гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации, 2016. № 10. С. 25-30.

7. Попов Сергей. Новое в законодательстве о самовольных постройках // Ваш партнер-консультант, 2017. № 34 (9600). С. 35.

8. П. 13, 14 ч. 2 ст. 7, п. 3 ст. 14 Закона РФ от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

9. Ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» участие органов местного самоуправления.

10. П. 26 постановления Пленума ВС РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».

МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федоров А.И.

Федоров Андрей Игоревич — студент магистратуры, Хабаровский государственный университет экономики и права, г. Хабаровск

Аннотация: в данной статье автором рассмотрены базовые модели, в соответствии с которыми организуется местное самоуправление в Российской Федерации. Рассмотрены их особенности и недостатки на примере регионов Дальнего Востока.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, глава муниципального образования.

Местное самоуправления в Российской Федерации — это базовая платформа, на которой строится государство, что делает организацию власти на местах одним из наиболее важных аспектов, поскольку от этого зависит самостоятельное решение вопросов местного значения. В России Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены основные модели местного самоуправления.

Представим в статье базовую классификацию моделей местного самоуправления в Российской Федерации, в контексте их функциональной специализации по органам и по должностным лицам, вкупе со способами формирования местного самоуправления .

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган должны избираться непосредственно населением муниципального образования. А также стоит учитывать, что при такой модели реализации глава муниципального образования приравнивается к высшему должностному лицу муниципального образования и таким образом является лицом, которое возглавляет местную администрацию и является официальным представителем муниципального образования. Но непосредственной работой представительного органа руководство осуществляется председателем, который избирается из депутатов.

Одновременно с этим глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, официально представляет муниципальное образование и возглавляет местную администрацию. При этом работа представительного органа муниципального образования организуется и возглавляется председателем, избираемым из числа депутатов.

Вторая модель реализуется посредством того, что самим населением избирается исключительно глава муниципального образования, который в свою очередь в своем статусе содержит одновременно полномочия председателя органа местного самоуправления и полномочия высшего должностного лица. Функция главы администрации передается иному лицу, которое замещает должность на основание контракта. В это время глава муниципального образования в некотором роде становится противопоставлением исполнительному органу муниципального образования, поскольку взаимодействует с администрацией в качестве официального представителя населения и представительного органа. Положительной стороной данной модели становится ограничение концентрации в одних руках всей местной власти. Однако, при этом изначально закладывается возможность конфликта главы администрации, как управляющего, который непосредственно возглавляет осуществление исполнительно-распорядительных обязанностей в области распоряжения средствами местного бюджета и объектами собственности муниципального образования, с главой муниципального образования в связи с отдалением его от важных полномочий.

При третьей модели предполагается, что глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, являясь его председателем. Местная администрация возглавляется управляющим, который нанимается на основании заключения контракта с ним. Эта модель почти идентична второй модели, притом ее отличие состоит в том, что глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Одновременно с этим глава муниципального образования, представляет его в целом, и несет ответственность как перед населением, проживающим на данной территории, так и перед представительным органом муниципального образования, как его председатель.

В соответствии с четвертой моделью местного самоуправления предполагается, что представительный орган муниципального образования избран непосредственно жителями, а глава муниципального образования вне зависимости от способа избрания одновременно становится председателем представительного органа муниципального образования, а также главой местной администрации. Соответственно глава муниципального образования предстает одновременно в трех лицах: в качестве высшего должностного лица своего муниципального района, в качестве главы

местной администрации, в качестве руководителя представительного органа, состав которого предполагает его включение по должности. Развитие полномочий главы муниципального образования ведет к расширению форм его подотчетности. Ведь он одновременно подотчетен избирателям, а также представительному органу муниципального образования, поскольку занимает три основных должности. Эта конкретная модель обычно используется в поселениях, которые имеют численность населения ниже, чем в 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от прочих моделей, рассмотренных выше. В ней представительный орган муниципального образования отсутствует вообще, поскольку его полномочия переданы сходу граждан. Данная модель характерна для поселений, имеющих численность избирателей менее чем 100 человек. Представляется что, данная модель наиболее пригодна для сельских и иных малых поселений, которых достаточно много в регионах Дальнего Востока.

Шестая модель предполагает, что представительный орган муниципального образования создается на основании непрямых выборов. Данный вариант предусматривается для муниципальных районов. Поскольку представительный орган может включать глав поселений, которые входят в структуру муниципального района, а также депутатов представительных органов этих поселений. При этом глава муниципального района включается в состав представительного органа в качестве его председателя.

Глава муниципального образования, будучи высшим должностным лицом, в соответствии уставом муниципального образования обладает полномочиями в области решения вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации приняли свои законы либо внесли изменения в имевшиеся законы в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ) о регулировании порядка избрания глав муниципальных образований и законодательных органов.

Так на примере Дальневосточного федерального округа рассмотрим подробнее какие изменения повлек данный закон. В Хабаровском крае введён Критерий определения муниципальных образований, в отношении которых вариант формирования представительного органа муниципального образования, избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования из числа предусмотренных статьями 35 и 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается в качестве безальтернативного, является их отнесение к следующим видам муниципальных образований:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1) городские округа;

2) муниципальные районы

Главы городских округов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации. Главы муниципальных районов избираются представительными органами соответствующих муниципальных районов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местные администрации. Порядок избрания и место в структуре органов местного самоуправления глав поселений устанавливаются уставами поселений .

Остальные субъекты РФ, входящие в состав Дальневосточного федерального округа, закрепили различные организационные модели для различных муниципальных образований внутри субъекта РФ. Так, в Приморском крае глава городского округа, глава муниципального района избирается представительным органом городского округа, представительным органом муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Глава поселения в соответствии с уставом поселения:

1) избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо муниципальным комитетом поселения из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав муниципального комитета поселения и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания муниципальным комитетом поселения из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава поселения избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации. Уставами сельских поселений может быть предусмотрено формирование администрации сельского поселения, возглавляемой главой сельского поселения, исполняющим полномочия председателя муниципального комитета сельского поселения.

Уставом муниципального района и уставом поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав муниципального комитета поселения и исполняет полномочия его председателя .

В Магаданской области глава городского округа в соответствии с уставом муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию .

В Сахалинской области глава муниципального образования, наделенного статусом городского округа, в соответствии законом Сахалинской области и уставом муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию, если городской округ отвечает следующим критериям:

1) органы местного самоуправления осуществляют более 80 государственных полномочий Сахалинской области;

2) его территория относится к территории, включенной в перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

3) на его территории находится один или несколько населенных пунктов, расположенных в сейсмических районах, определяемых в соответствии со строительными нормами и правилами.

Глава муниципального образования, наделенного статусом городского округа, который не отвечает критериям, указанным выше, в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах, либо избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, либо избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

2) в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию;

4) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию .

В Чукотском автономном округе глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет местную администрацию.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации.

В Камчатском крае глава муниципального района, городского округа избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Глава поселения избирается способом, предусмотренным уставом поселения в соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Глава поселения, являющегося административным центром муниципального района, и в котором исполнение полномочий местной администрации возлагается на администрацию муниципального района в соответствии с абзацем третьим части 2 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», избирается представительным органом поселения из своего состава в соответствии с уставом поселения. В поселении, в котором полномочия представительного органа поселения осуществляются сходом граждан, глава поселения избирается на сходе граждан.

Таким образом, как можно было заметить все региональное законодательство дальнего востока приведено в соответствие с федеральным. Очередной этап реформирования прошел и принес довольно существенные изменения на сколько они будут эффективными покажет время.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 от 15 октября 1985 г. // Бюллетень международных договоров. № 11, 1998.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ, 2003. № 40. Ст. 3822.

4. Закон Хабаровского края от 26 ноября 2014 г. № 15 «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Хабаровском крае» (в ред. 28 сентября 2016 года г.) // Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края laws.khv.gov.ru, 28.11.2014 г.

5. Закон Чукотского автономного округа от 29 ноября 2004 г. № 49-ОЗ «О регулировании организации местного самоуправления на территории чукотского автономного округа» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации // Консорциум Кодекс.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

6. Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 495-КЗ «О сроке полномочий представительных органов и глав муниципальных образований Приморского края, порядке формирования представительных органов муниципальных районов и порядке избрания глав муниципальных образований Приморского края» (в ред. от 11.05.2017) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края, 2014 г.

7. Закон Магаданской области от 24 апреля 2015 г. № 1890-0З «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Магаданской области» (в ред. от 29.11.2016.) // приложение к газете «Магаданская правда», 2014.

8. Закон Сахалинской области от 18 ноября 2014 года № 72-ЗО «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» (в ред. от 13 июля 2017 г.) // Губернские ведомости, 19.11.2014.

9. Закон Чукотского автономного округа от 7 ноября 2014 года № 89-ОЗ «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований в Чукотском автономном округе» // газета «Крайний Север». № 45 (1955) от 14.11.2014.

10. Закон Камчатского края от 04.06.2014 № 463 «Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований в Камчатском крае» (в ред. от 15.11.2016.) // . Режим доступа: http://www.zaksobr.kamchatka.ru/ (дата обращения: 23.01.2018).

11. Белоус А.Б. Местное самоуправление в России: история и современность. // Питер, 2014. 280 с.

ПРОБЛЕМА АГИТАЦИИ «ПРОТИВ ВСЕХ» Григорьев И.И.

Григорьев Иван Иванович — студент, кафедра конституционного и муниципального права, Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова, г. Якутск

Аннотация: в данной статье рассмотрена проблема агитации «против всех». Проанализированы нормативно-правовые акты Российской Федерации и работы учёных, которые затрагивают эту проблему. Выявлена и обоснована необходимость дополнения ст. 48 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормой, регулирующей агитацию «против всех». Ключевые слова: избирательное право, предвыборная агитация, «против всех», голосование, выборы, избирательный бюллетень, избиратель, кандидат.

Агитация выглядит одним из наиболее стабильных в плане дополнений и изменений, но всё же было несколько: одно из которых связано с агитацией «против всех» . У строки «против всех» в избирательном бюллетене сложная история в Российской Федерации, а именно включение в избирательный бюллетень строки «Против всех кандидатов» было предусмотрено Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»; затем существование такой строки в бюллетене было прекращено принятием Федерального закона от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» ; с 1 января 2015 г. с принятием Федерального закона от 4 июня 2014 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

1.2. Характерные черты современной модели местного самоуправления в российской федерации

Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление:

• власть, действующая в пределах, установленных законом;

• наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;

• власть с четко обозначенными функциями в государстве;

• наличие выборных органов местного самоуправления .

А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления.

Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:

• экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;

• демократических интересов в обществе и государстве;

• региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах .

Этот перечень далеко не полный, но, на мой взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.

Модель вообще – это некая система, устанавливающая положение о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов, определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности, ответственность и др. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается, исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

• на современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

• в России производство представлено крупными предприятиями, где влияние их на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупные производства сведено к минимуму; процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

• развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление .

Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции. Основу современной модели местного самоуправления составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно обеспечивают деятельность большого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используется в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации. Все это превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма.

Важным показателем в определении значения местных органов власти служит тот фактор, что на этом уровне управления занята значительная часть работников муниципальных служб.

Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, то есть местные органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специальной компетенции (функциональные, отраслевые), создаваемые для выполнения какой-либо одной или более функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением 14, c.20].

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления .

Местного самоуправления осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно этими формами и реализуется самостоятельность в решении местных проблем.

Эта черта предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а так же решение иных вопросов.

Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.

Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет.

В Уставах муниципальных образований специально оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности.

Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.

Еще одной гарантией минимальной финансовой базы является то, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованием минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых бюджетов .

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к следующим вопросам:

• органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности;

• определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. На соответствующие органы местного самоуправления возложена разработка местных программ приватизации;

• осуществление органами местного самоуправления по управлению имуществом иных прав собственника муниципального имущества. Согласно закону местные органы вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическими и юридическими лицами, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке .

В настоящее время общемировой тенденцией стало участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач. Хотя о полном равенстве между местными и государственными органами говорить нельзя, так как органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Специфической чертой модели местного самоуправления в Росси является вопрос о ее природе. Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о государственной, так и об общественной природе. К признакам, свидетельствующим о близости органов местного самоуправления к государственным органам, относятся:

• население местного сообщества проживает на территории государства, население муниципального образования является гражданами государства;

• статус местного сообщества устанавливается, гарантируется, защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;

• местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;

• полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер и т.д.

К признакам, характеризующим общественную природу новой модели местного самоуправления можно отнести:

• самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов муниципального образования;

• органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;

• наличие муниципальной собственности .

Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественно-государственную природу.

Таким образом, для оптимальной модели местного самоуправления характерно многообразие черт. Приведенные черты являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может формироваться лишь в том случае, если будет обеспечена комплексная реализация этих признаков.

Таким образом, несмотря на многообразие условий, влияющих на выбор модели местного самоуправления, в рамках политики, проводимой в этом вопросе государственными и муниципальными органами, не должен быть нарушен базовый принцип российской Конституции: «все формы организации власти на местах должны иметь автономный характер».

Модель местного самоуправления в России (стр. 1 из 3)

ПЛАН

Введение

1 Основные теории местного самоуправления

2 Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в Росси

3 Развитие модели местного самоуправления в Российской Федерации

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.

Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что целевые установки, предполагающие создание эффективного, основанного на общепризнанных демократических принципах местного самоуправления на благо населения и в его интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики развития местного самоуправления.

Начиная с 2000 г. органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования проводятся на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным выявление особенностей российской модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, определение путей ее реформирования.

1 Основные теории местного самоуправления

В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. В сводном виде характеристика этих теорий представлена в табл. 1.

Таблица 1

Основные теории местного самоуправления

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Практика реализации идей местного самоуправления выработала, наряду с различными муниципальными моделями и некоторые общие подходы к формированию системы местного самоуправления, статусу и функциям органов власти и управления и пределам осуществления ими своих полномочий. Местное самоуправление, как показывает опыт многих развитых государств, выступает необходимой структурой, одним из основных элементов любого демократического режима. Эти идеи нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году государствами-членами Совета Европы.

В Хартии отмечено, что право граждан на участие в управлении общественными делами — составная часть демократических принципов, ценность которых признается всеми государствами. Самым непосредственным образом это право может быть реализовано именно на местном уровне. Существование местных сообществ, функционирующих на основах самоуправления и облеченных реальной ответственностью, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину. Защита и укрепление местного самоуправления представляют собой существенный вклад в строительство таких государств, которые основываются на принципах демократии и децентрализации власти.

Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении имеют сходное или весьма близкое нормативное содержание. В то же время в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной «дефектности», ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции Российской Федерации 1993 г. Основная проблема, по их мнению, заключается в том, что в Конституции Российской Федерации отражены принципы общественной теории местного самоуправления.

Эта теория возникла в XIX в., а ее некоторые принципы реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской системы права. Для континентальной системы права, к которой традиционно относится правовая система нашей страны, характерна и исторически обусловлена организация местной власти на основе государственной теории местного самоуправления. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст. 12 Конституции Российской Федерации об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность (а иногда и недопустимость) на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение. К доводам о невозможности сформировать перечень и содержание вопросов местного значения весьма близки доводы о невозможности осуществления местного самоуправления в крупных городах .

2 Конституционные принципы регулирования основ местного

самоуправления в Росси

К конституционным принципам регулировании основ местного самоуправления относятся принципы, содержащиеся в Конституции России, такие, как:

— осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3);

— признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12);

— органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

— обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ст. 130);

— структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131);

— местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130);

— изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131);

— органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).

Однако другие конституционные принципы, в отличие от перечисленных, характеризуются более высоким уровнем детализации правового регулирования местного самоуправления. К ним можно отнести:

— право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (ст. 32);

— самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ст. 132);

— обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище (ст. 40) .

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: 1) установление общих принципов организации местного самоуправления; 2) регулирование компетенции органов местного самоуправления; 3) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления; 4) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления; 5) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления .

Таким образом, охарактеризовать конституционную модель местного самоуправления в Российской Федерации можно следующим образом.

Местное самоуправление – самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Элементы местного самоуправления:

1) главный субъект местного самоуправления — население, которому предоставлены права: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в местном референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; определять структуру органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления; защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке;

2) компетенция и пределы осуществления местного самоуправления ограничиваются вопросами местного значения, к ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (жилищное строительство и распределение жилья, муниципальное здравоохранение и образование, управление муниципальной собственностью, охрана общественного порядка и другие).

3) муниципальное образование обладает правом собственности на муниципальное имущество.

Основные модели местного самоуправления в России

Изучение моделей муниципального управления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовая система, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом.

Наибольшее распространение в западных странах получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. местное самоуправление муниципальное

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяты), Канада, Австралия). Основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие целого ряда специфических демократических институтов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.).

Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания автономия, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название — континентальная модель или романская модель. Данная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления.

Коммунальная (германская) модель (Германия, Австрия, Япония). Ее еще называют смешанной. В основе данной модели заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием. Коммунальная модель представляет собой модель местного самоуправления, находящуюся между обозначенными «полюсами» — англосаксонской и французской моделями. Идеологически она тяготеет к последней, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше.

Модель муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных выше моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.

Во время господства командно-административной системы традиции самоуправления в значительной мере были замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Как указывалось выше, началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции 1993 года, которая в муниципальных вопросах основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике французской модели).

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задачей предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

— отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

— урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального — институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

— формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

— значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

— возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях). 14

Таким образом, прослеживается тяготение к «германской» модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Так, реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:

1) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству.

2) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.

3) недостаточное разграничение компетенции муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации, когда абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.

4) низкий уровень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг.

5) ограниченность местной фискальной автономии, в результате чего основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.

6) чрезмерный реальный государственный контроль, механизмы которого вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. 11

Среди современных экономистов также встречается мнение, что становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной (французской модели), принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Основанием для этого служит то, что одним из положений программы реформы власти, предложенной Президентом РФ в октябре 2004 года, стало образование Общественной палаты, осуществляющей гражданский контроль над работой государственного аппарата. В свете этого для некоторых исследователей вполне логично сравнение российской системы организации власти на местах с опытом французской системы самоуправления. Однако такая точка зрения является спорной. И не только потому, что данная система обнаруживает в себе ряд проблем, таких как: нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр. Причина состоит в том, что в России при исследовании характера отношений на уровне «государство-регионы» отмечается попытка построения новой политической системы, имеющей сильный децентрализационный компонент, означающий попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти и построить систему местного самоуправления в духе англосаксонской модели, формируемой управление муниципальной организации снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Хотя следует напомнить, что различия между моделями в настоящее время не носят принципиального характера.

Тем не менее, следует констатировать наличие усиления федеральной власти в конце ХХ века, что обусловлено следующими мотивами:

— стремлением преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока с целью восстановления государственного суверенитета и создать условия для модернизации;

— стремлением правящих групп добиться лояльности региональных элит и усиление влияние на региональный уровень власти.

Однако усиление федеральной власти не должно быть в ущерб местному самоуправлению. В противном случае возможно избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые подавляют экономические субъекты муниципального образования; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам; ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления; торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.

О том, что происходит огосударствлевание системы местного самоуправления в России, препятствующее разделению властей, отмечалось неоднократно.

Некоторые авторы обращали внимание на противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие этой сис-темы и включение общества в выполнение за-дач государственного управления. Так, С.И. Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами.

И.Г. Мачульская видит отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправ-ления России не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей ини-циативы населения, отмечая невозможность создания самоуправления «сверху», даже на основе конституционного акта.

М.Н. Матвеев отмечает, что на сегодняшний момент в отношении развития муниципального управления в России существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хотя и черпа-ет свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

С.А. Левин, подчеркивая, что современная муниципальная система Российской Федерации находится в стадии становления, говорит о двух этапах реформы муниципального управления в России, первый из которых характеризуется утверждением в России англосаксонской модели местного самоуправления. Действительно, основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. ХХ в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, что фактически и говорит об утверждении в России англосаксонской модели местного самоуправления (об этом автор говорил выше). Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям. 18

Итак, точного ответа на вопрос выбора модели развития местного самоуправления, наиболее приемлемой для России, нет.