Текст Ст. 125 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:
1. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.
2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации*(26).
3. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
4. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
5. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.
6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
7. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Комментарий к Ст. 125 Конституции Российской Федерации
1. Во всех демократических государствах мира, имеющих писаную конституцию, есть специальный орган, осуществляющий ее защиту, т.е. проверку соответствия ее положениям норм иных нормативно-правовых актов, действующих в данной стране. Российская Федерация в этом смысле не исключение, однако конституционный контроль в ней развивался весьма своеобразно. Как известно, первая российская Конституция была принята 10 июля 1918 г., однако конституционный контроль над соблюдением ее норм появился лишь в 1922 г. и был возложен на Прокуратуру РСФСР*(670). После вступления в силу Конституции СССР 1936 г. функция конституционного контроля перешла к Верховным Советам союзных республик, хотя на практике изменения вносились не в акт, противоречащий Конституции, а в сам Основной закон с целью приведения его в соответствие с новым законом или указом. В качестве функции самостоятельного органа конституционный контроль был установлен в нашей стране лишь в 1989 г. в лице Комитета конституционного надзора СССР*(671). Это был в большей степени административный, чем судебный орган. Его особенность состояла в том, что он рассматривал на предмет конституционности не только действующие акты, но и их проекты, подменяя тем самым высшие представительные органы государственной власти СССР. Предполагалось создание аналогичных органов и в союзных республиках, однако принятие 12 июня 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» позволило России пойти по более прогрессивному пути создания судебного органа последующего (т.е. действующих нормативно-правовых актов) конституционного контроля*(672). В октябре 1991 г. был сформирован Конституционный Суд Российской Федерации, деятельность которого была приостановлена в сентябре 1993 г.*(673)
Президент России Б.Н. Ельцин справедливо полагал, что Конституционный Суд может вмешаться в проводимую в тот момент конституционную реформу и дать ей конституционно-правовую оценку.
С учетом этих обстоятельств среди авторов проекта Конституции 1993 г. не было единства взглядов не только на содержание деятельности Конституционного Суда, но и вообще на формы и методы конституционного контроля. Этим и объясняется, по справедливому замечанию Л.В. Лазарева, «пробельность» комментируемой статьи*(674). Конституция никак не определяет статус и порядок работы Конституционного Суда, лишь определяет его численный состав и конкретные полномочия.
1. Комментируемая статья 125 Конституции России — единственная в данной главе Конституции норма, определяющая конкретное число судей одного из высших судов Российской Федерации. Во всех остальных высших судах число судей определяется реальной нагрузкой на данную судебную инстанцию и утверждается Президентом. Это сделано не случайно.
Закон РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» определял число судей Конституционного Суда в 15 человек (реально к моменту приостановления полномочий было назначено 13). Следовательно, увеличение формальной численности членов не позволяло Суду начать работу без представления Президентом кандидатов на вакантные должности (см. комментарий к статье 128 Конституции РФ). В свою очередь, бездействие органа конституционного контроля позволяло Главе государства без помех завершить начатую конституционную реформу.
В соответствии с ч. 3 ст. 128 Конституции полномочия, порядок образования и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом (см. комментарий). Такой закон и был принят 21 июля 1994 г.*(675) Не вдаваясь в подробный анализ его содержания, отметим, что Конституционный Суд России, как и любой другой суд, действует на основании принципов состязательности и равноправия сторон, беспристрастности, объективности и законности разбирательства и принятия решений, в составе двух палат и пленума. Главным отличием его деятельности от судов общей юрисдикции и арбитражных состоит в том, что он не рассматривает дела о конкретных правонарушениях, а осуществляет формальный нормоконтроль на предмет соответствия Конституции России нормативно-правовых актов, действующих на территории страны, причем не всех подряд, а только перечисленных в комментируемой статье, а также осуществляет ряд конкретных, связанных с этим действий по разрешению конституционно-правовых споров в форме специального конституционного судопроизводства.
2. Еще одна особенность деятельности Конституционного Суда Рос сии состоит в том, что состав субъектов обращения к нему определяется не только подсудностью спора, но и перечнем лиц, отдельно определенным каждой из частей комментируемой статьи. Так, ч. 2 этой статьи устанавливает, что с запросами о конституционности нормативно-правовых актов к Суду могут обратиться федеральные органы государственной власти: Президент, палаты парламента в целом составе (т.е. на основании постановления, принятого в установленном Конституцией и их регламентами порядке), Правительство, Верховный и Высший Арбитражный суды; региональные органы государственной власти, но не все, а лишь законодательной и исполнительной власти. Могут обратиться в Суд и депутаты, но не в индивидуальном порядке, а в количестве не менее одной пятой от общего числа каждой из палат.
Комментируемая часть ст. 125 определяет и перечень предметов обращения с запросами в Конституционный Суд России:
а) федеральные законы и нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства. Таким образом, речь идет не о всех актах, издаваемых перечисленными органами государственной власти, а лишь об адресованных неопределенному кругу лиц. Так, например, нормативный характер носят такие постановления Государственной Думы, как об объявлении амнистии, выдвижении обвинения против Президента страны и некоторые др.
б) региональные нормативно-правовые акты, но не все, а лишь учредительные, такие, как конституции республик и уставы иных субъектов Федерации, а также те нормативно-правовые акты субъектов, которые изданы ими по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации (см. комментарий к ст. 71 и 72).
в) вертикальные и горизонтальные внутрифедеративные договоры. К первой группе относятся договоры, заключаемые Российской Федерацией и ее субъектами на основании ч. 3 ст. 11 Конституции России (см. комментарий). В настоящий момент ни одного действующего подобного договора в России нет. Ко второй группе относятся договоры между равноправны ми субъектами, заключаемые ими по собственной инициативе. Примером такого договора является договор, заключенный 12 августа 2004 г. между Тюменской областью и входящими в ее состав автономными округами.
3. Компетенция (от лат. competentia) — это совокупность полномочий, прав и обязанностей, в данном случае государственного органа. Как известно, вакуума власти не бывает. Поэтому полномочия различных органов государственной власти соприкасаются довольно плотно. В условиях усложнения системы государственного управления и непрекращающегося процесса его реформирования вероятность возникновения коллизий между полномочиями различных государственных органов весьма велика. Они могут выражаться в издании нормативно-правовых актов, нарушающих компетенцию какого-либо органа, фактическом вмешательстве в них или неисполнении возложенных на государственный орган полномочий.
Разумеется, Конституционный Суд России рассматривает не все споры о компетенции, возникающие между государственными органами, а только прямо обозначенные в ч. 3 комментируемой статьи 125 КРФ.
Прежде всего к ним относятся федеральные органы государственной власти. Хотя перечень этих органов в данном пункте статьи не приведен, тем не менее очевидно, что к ним относятся те органы федеральной власти, которые прямо перечислены в Конституции: Президент, палаты Федерального Собрания, Правительство, федеральные суды, Центральный банк, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека. В то же время нельзя не согласиться с Л.В. Лазаревым в том, что наверняка есть или могут быть созданы федеральные органы государственной власти, не упомянутые в Конституции России, но на которые возлагаются полномочия, вытекающие из смысла ст. 71 и 72 Конституции, устанавливающих вопросы исключительного ведения России или совместного ее ведения с субъектами Федерации*(676).
Следующую группу сторон, субъектов споров о компетенции, образуют участники спора по вертикали — федеральные и региональные органы государственной власти. В большинстве случаев это не подчиненные друг другу органы власти, и их компетенция вытекает из смысла все тех же ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Косвенным примером разрешения подобного спора является единственное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»*(677).
Наконец, последнюю группу потенциальных участников спора о компетенции составили государственные органы субъектов Российской Федерации. Строго говоря, споры между ними должны разрешать конституционные (уставные) суды Российской Федерации. Однако, поскольку у субъектов Федерации нет обязанности создавать эти суды, а на практике они созданы менее чем в 1/5 от общего числа субъектов Федерации, авторы Конституции отнесли эти споры к компетенции федерального Конституционного Суда.
4. Одно из достоинств Конституции России 1993 г. и статуса Конституционного Суда в его новой редакции — это делегирование гражданам и судам общей юрисдикции права обращения в него с жалобами. Далеко не в каждый орган конституционного контроля зарубежных государств могут непосредственно обратиться граждане страны. Разумеется, не каждый из названных субъектов может подать такую жалобу. Пункт 4 комментируемой статьи 125 Конституции РФ установил довольно жесткие условия, при наличии которых у гражданина возникает это право: лишь в том случае, если сомнение в конституционности закона возникает у гражданина или суда при применении этого закона в конкретном деле. Причем жалоба может быть подана как в регрессном порядке (т.е. после вступления решения суда в законную силу), так и в опережающем (т.е. в ситуации, когда такой закон только может быть применен).
Вызывает сомнение одно обстоятельство. Конституция указывает на порядок подачи этой жалобы, установленный федеральным законом. В этом случае трудно согласиться с Л.В. Лазаревым, который полагает, что здесь не требуется какого-либо специального закона, а достаточно руководствоваться положениями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и нормами процессуальных кодексов (Арбитражного процессуального, Гражданского процессуального и уголовно-процессуального)*(678). Полагаем, что специальный закон все же нужен и его отсутствие породило правовой вакуум, который был частично восполнен Постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»*(679).
5. Под толкованием в праве понимается уяснение и разъяснение содержательных требований правовых норм, включенных в действующий нормативно-правовой акт. По общему правилу официальное или аутентичное (от гр. authentikos — подлинный) толкование дает орган, издавший этот акт. В иных случаях это делает орган, на который эта функция возложена законом. Такое толкование называется легальным. Акты официального и легального толкования обязательны для правоприменителей.
По отношению к действующей Конституции России ее законодателем выступили граждане страны, принявшие ее в ходе референдума 12 декабря 1993 г. Таким образом, официальное толкование ее положений оказалось невозможным. Поэтому сам Основной закон возложил обязанность толкования ее норм на Конституционный Суд России. Однако ч. 5 комментируемой статьи существенно ограничила круг субъектов, имеющих право обратиться за таким толкованием. На федеральном уровне это Президент, палаты Парламента, Правительство, а также органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Разумеется, это не означает, что иные правоприменители, в первую очередь суды, лишены этого права. На самом деле суды, прежде всего Конституционный Суд, в своей повседневной деятельности при принятии решений постоянно толкуют Конституцию. Это так называемое казуальное (от лат. casus — случай) толкование. Но это толкование не носит официального характера. Применительно к Конституционному Суду такое толкование принято именовать правовой позицией Суда.
Большое значение имеет, например, постановление Конституционного Суда РФ от 31 января 2008 г. N 2-П «По делу о соответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*(680).
Во исполнение полномочия, возложенного на него федеральным законом, Правительство РФ издало постановление от 6 декабря 2005 г. N 737 «О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей прокуратуры, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями в 2005 году». Согласно п. 1 этого постановления ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на 2005 год Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральной прокуратуре РФ и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ на улучшение жилищных условий судей, прокуроров и следователей прокуратуры, направляются этими органами на приобретение (строительство) на конкурсной основе отдельных жилых помещений для указанной категории лиц с отнесением к специализированному жилищному фонду России.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 января 2008 г. N 2-П было установлено следующее:
1) признать не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 118, 120 (часть 1) и 124, положение п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в той мере, в какой оно, в силу своей неопределенности, создает возможность неосновательного расширения компетенции Правительства Российской Федерации и тем самым снижения уровня гарантий материального обеспечения судей;
2) федеральный законодатель, исходя из требований Конституции РФ и с учетом данного постановления, обязан надлежащим образом установить порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
6. Наряду с основными полномочиями Конституционного Суда в Основном законе определены важнейшие правовые последствия его деятельности. Основное правовое последствие принятых Судом решений — это подтверждение конституционности акта или его части либо установление несоответствия их Конституции. В последнем случае акт утрачивает силу, а неконституционные международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Спорным является вопрос о том, с какого момента акт или его часть, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституция и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» прямо на это не указывают. Очевидно, поскольку решение Суда является окончательным, не нуждается в каком-либо утверждении и не подлежит опротестованию, вступает в силу немедленно, с момента провозглашения, то этот момент и считается сроком прекращения действия неконституционного акта.
Однако ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях*(681). Это позволяет говорить в отдельных случаях об обратной силе решений Конституционного Суда, отменяющих неконституционный акт с момента его принятия (вступления в силу). Однако это не происходит автоматически.
7. И, наконец, последнее важнейшее полномочие Конституционно го Суда, закрепленное ч. 7 комментируемой статьи, — участие в процедуре отрешения Президента от должности. Как известно, Президент, со гласно Конституции, обладает неприкосновенностью (см. комментарий к ст. 91). Это означает, что его полномочия против его воли могут быть прекращены досрочно только в специальном порядке, с участием обеих палат Федерального Собрания (см. комментарий к ст. 102 и 103 Конституции). Поскольку основанием отрешения Президента от должности может быть только обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. комментарий к ст. 93), т.е. в действиях, не подлежащих подсудности Конституционного Суда, то задача последнего, согласно ч. 7 комментируемой статьи, дать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения против Президента обвинения. Этот порядок установлен ст. 93 Конституции России.