Кадровая политика государственной службы

Кадровая политика в системе государственной службы

Кадровая политика как стратегия формирования, развития и рационального использования персонала государственной службы. Основные функции, структура и цели кадровой политики. Субъекты и объекты государственной кадровой политики, принципы их взаимодействия в сфере государственной службы. Механизм реализации кадровой политики и его структура.

Государственная кадровая политика (ГКП) – это стратегия работы государственных органов с кадрами на федеральном и региональном уровнях, которая (стратегия) направлена на формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны, ее кадрового потенциала. Кадровый потенциал России составляют человеческие ресурсы, способные участвовать в профессиональных видах трудовой деятельности, повышать уровень квалификации, производительность труда и качество товаров и услуг.

К кадровым процессам относятся качественные и количественные, позитивные и негативные изменения в кадровом корпусе государственной службы. Наиболее существенное значение имеют процессы изменения образовательного уровня служащих, их профессиональной квалификации, динамика показателей стажа служебной деятельности и возраста, численности и пола государственных служащих, оплаты их труда.

Кадровые отношения представляют собой устойчивые связи между субъектами управления, в чью компетенцию входит решение кадровых вопросов, и персоналом государственных органов по поводу оценки, должностного перемещения, профессионального развития человека в организации. К кадровым отношениям на государственной службе законодательством и обществом предъявляются повышенные требования в виде определенных ограничений, связанных с исполнением служебных обязанностей, а с другой – в порядке компенсации государственным служащим предоставляются дополнительные льготы и социальные гарантии.

К числу основных социальных функций ГКП относятся:

· повышение результативности государственного управления и эффективности экономики;

· укрепление государственной целостности, социально-политической стабильности общества и благосостояния народа;

· вовлечение трудовых ресурсов в государственное управление и местное самоуправление в интересах государства, общества и гражданина;

· удержание власти.

В структуре ГКП выделяются следующие основные компоненты:

· официально признанные цели, задачи и принципы деятельности государства по регулированию кадровых процессов и отношений;

· главные критерии оценки кадров;

· направления и формы совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала;

· формы и способы рационального использования кадрового потенциала страны.

Государственная кадровая политика является частью, одним из направлений социальной политики, через которую она включается в общий комплекс внутренней и внешней политики Российской Федерации. Приоритеты и цели ГКП определяются в зависимости от государственного устройства, уровня развития и состояния общества. Поскольку и государственное устройство, и организация государственной службы находятся в стадии реформирования, постольку приоритеты и цели ГКП не приобрели пока достаточной определенности и конкретности.

К главным целям относятся:

· обеспечение высокого профессионального уровня управленческого и исполнительного труда;

· эффективное использование интеллектуального потенциала трудовых ресурсов страны;

· создание благоприятных условий для развития и проявления способностей работников, системы стимулирования профессионального роста и служебного продвижения;

· формирование достойной административно-политической элиты России.

Приоритетными стратегическими направлениями достижения указанных целей в сфере государственной службы являются:

· создание эффективного механизма формирования кадрового состава государственной службы и системы федеральных и региональных органов управления государственной службой;

· повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;

· совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих;

· обновление нормативно-правовой и информационной базы кадровой работы в целях научного обеспечения государственного регулирования кадровых процессов.

Субъектом ГКП принято называть активного участника кадровых процессов, наделенного правами и ответственностью, т.е. компетенцией вырабатывать и осуществлять государственную кадровую политику. Согласно Конституции РФ, первосубъектом ГКП является многонациональный народ России, выступающий первоисточником государственной власти. Свою роль он выполняет как непосредственно, так и опосредованно.

Непосредственное участие выражается через референдумы, выборы высших, региональных и муниципальных должностных лиц (президента, глав администраций муниципалитетов, депутатов разных уровней). Опосредованное участие реализуется через представительные органы, конференции, учет общественного мнения и другие демократические процедуры.

Государство выступает главным субъектом кадровой политики, формирующим ее стратегию, основные принципы и цели. При этом должны учитываться интересы народа, социальных групп и слоев, права отдельного человека.

Статус субъектов ГКП имеют также органы власти республик, краев и областей, на которые возложены полномочия по реализации целей и принципов федеральной кадровой политики в регионе в процессе выработки и реализации региональной кадровой политики, отражающей специфические условия субъекта Федерации.

Более или менее активное влияние оказывают на ГКП политические партии, муниципальные органы власти и их объединения (Союз российских городов, Российский Союз местных властей и др.), профессиональные союзы работников различных отраслей, предпринимателей и товаропроизводителей, финансовые группы и банки.

К объектам ГКП относятся трудовые ресурсы страны, отдельные группы и категории населения, кадровые процессы и отношения, на которые направлена деятельность субъектов кадровой политики.

В центре внимания и непосредственного воздействия со стороны государства находятся персонал государственной службы, процессы и отношения, складывающиеся в органах власти и управления. Такое положение объясняется не только сложностью и ответственностью государственной службы вообще, но и особой ролью этого института в разработке и реализации курса реформ в нашем обществе, в интеграции общества и его устойчивом развитии.

Накопленный опыт изучения принципиальных основ кадровой политики позволяет вычленить:

· общие принципы, регулирующие кадровые процессы в целом;

· специфические принципы, относящиеся к отдельным сферам и отраслям профессиональной деятельности;

· частные принципы, регулирующие функционирование отдельных элементов кадрового процесса, которые применяются в теории и практике управления персоналом.

К общим принципам ГКП относятся: научность, конкретно-исторический подход к изучению кадровых процессов и принятию кадровых решений, законность, демократизм, нравственность, преемственность в обновлении кадров.

Принципы ГКП в сфере государственной службы РФ:

1. Принцип подбора кадров по профессиональным, деловым и моральным качествам.

2. Принцип открытости.

3. Равный доступ граждан к государственной службе.

4. Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства, который предполагает запрет на создание и деятельность в системе госслужбы политических организаций и религиозных объединений.

5. Функционирование и развитие государственной службы невозможно без систематического обновления кадров и преемственности руководства.

6. Принцип контроля и подотчетности кадров.

Механизм реализации ГКП – это система кадровой деятельности, опирающаяся на концепцию ГКП, которая включает законодательные нормы, методические средства, организационные и информационные ресурсы, необходимые для осуществления кадровой политики.

С. Иванов о состоянии кадровой политики в современной России:

В данном механизме целесообразно выделить и рассмотреть несколько блоков обеспечения кадровой работы:

— нормативно-правовой (разработка законодательной и нормативной базы входит в компетенцию высших законодательных и исполнительных органов Российской Федерации и ее субъектов. К этой работе привлекаются научные учреждения – Российская академия народного хозяйства и государственной службы и ее территориальные образовательные учреждения, ГУ ВШЭ и др.);

— организационный (создание в России федерального государственного органа управления государственной службой является необходимым условием эффективного формирования, регулирования, координации и контроля кадровой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. Организационное обеспечение реализации ГКП включает также использование современных отечественных и зарубежных технологий работы с персоналом, усиление контроля деятельности чиновников со стороны конституционных органов власти всех уровней и общественности);

— научно-информационный (разработка научной основы и категориального аппарата ГКП должна опираться на систему индикаторов (показателей) кадрового потенциала страны, регионов, федеральных и региональных структур, технологий прогнозирования кадровых изменений. При этом необходимо учитывать негативные демографические тенденции сокращения численности населения, средней продолжительности жизни, а также социокультурный процесс снижения общего уровня образованности населения, чтобы своевременно вырабатывать меры по их корректировке) ;

— учебно-методический (блок учебно-методического обеспечения должен включать все звенья подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации. Роль ведущего учебно-методического центра возложена на Российскую академию государственной службы при Президенте РФ. Среди прочих перед ней поставлена задача разработки образовательно-профессиональных программ и технологий, подготовки учебников и пособий. Для решения этих задач необходима издательская база для обеспечения потребности в основной литературе учебных заведений, связанных с подготовкой госслужащих, их дистанционным обучением и самообразованием).

Однако оптимальным представляется технология, в соответствии с которой блоки выстраиваются в следующем порядке:

· организационный;

· научно-информационный;

· нормативно-правовой;

· учебно-методический.

Кадровая политика на государственной службе

Реферат на тему:

«Кадровая политика на государственной службе»

Под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных, качественных потребностях кадрах государственных служащих на основе принципов государственной службы.

Государство как единственный работодатель государственных служащих предъявляет необходимые требования к их квалификации и способностям, поведению на службе и вне ее, включая вопросы служебной этики, отношения к политике, к качеству исполнения ими обязанностей в соответствии с государственными должностями.

Суть государственной кадровой политики состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечении на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти.

Главной целью государственной кадровой политики является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном, квалификационном и деловом отношении позволял бы обеспечивать эффективное функционирование и развитие государственного аппарата.

Под кадровым потенциалом на государственной службе имеется в виду совокупная способность кадров государственных служащих к эффективному исполнению должностных обязанностей, достигаемая посредством профессионального образования, практических навыков, опыта и других служебных ресурсов.

Кадровый потенциал государственной службы рассматривается в качестве ключевого фактора, определяющего эффективность государственной власти на всех уровнях и обеспечивающего управляемость процессов реформирования общества, становления правового государства, разработки курса действий, изменений в структуре, стиле и системах управления, взаимодействие человека и государства.

Функционирование государственной службы подчинено целям укрепления государственности, осуществления функций государства по управлению обществом. Поэтому кадровая политика на государственной службе должна отвечать общему курсу внешней и внутренней политики государства.

Государственная служба как самостоятельный вид профессиональной деятельности определяет особенности кадровой политики в данной области.

Социальной базой государственной службы являются в равной мере все слои российского общества. Кадровая политика государства не может опираться на отдельный класс или социальный слой. Это означает, что привлечение граждан к управлению делами общества и государства является одной из важнейших задач кадровой политики на государственной службе.

Государство должно создавать реальные возможности:

— равного доступа граждан к государственной службе;

— проявления каждым государственным служащим своих способностей, реализации своих интересов и личных планов на государственной службе;

— правовой и социально-экономической защищенности государственных служащих.

Однако в кадровой политике на государственной службе принцип равного доступа граждан к государственной службе сочетается с принципом соблюдения ограничений в условиях найма на государственную службу, установленных законом. Ограничения, предусмотренные самим законом, связаны в основном с тремя моментами, относящимися к личности претендента на государственную службу: возрастом, гражданством и состоянием здоровья.

Помимо требования соблюдения ограничений, установленных законом для государственных служащих, кадровая политика на государственной службе должна отвечать принципу уважения конституционных прав граждан, конфиденциальности вопросов их частной жизни. Данное требование предполагает четкую правовую регламентацию процедур принятия и реализации всех кадровых решений.

Главной гарантией государства по отношению к государственным служащим является обеспечение стабильности занятости. При этом кадровая политика исходит их тог, что замещение государственной должности государственным служащим должно основываться на соответствии его квалификации установленным требованиям, а стабильность занятости эффективна при наличии нормативно обеспеченной возможности продвижения.

Кроме того, стабильность занятости и нормативно обеспеченная возможность продвижения являются дополнительными факторами укрепления и повышения престижа государственной службы, актуальность которого связана с возрастающей конкуренцией негосударственного сектора.

Работа государственных служащих требует ознакомления со сведениями особой значимости и практически полного посвящения ей всей профессиональной жизни. В силу этого государственная служба должна приносить государственному служащему материальное и моральное удовлетворении, по крайней мере равное тому, которое могло бы быть получено им в другой сфере деятельности. При этом через денежное содержание государственной должности государство оплачивает не труд государственного служащего, а государственную функцию, делегированную на уровень конкретной должности. Денежное содержание государственной должности составляет постоянную составляющую денежного содержания государственного служащего и распределяется по принципу: «за равную функцию — равное денежное содержание». Переменная составляющая включает систему надбавок, дифференцированных по качеству исполнения должностных обязанностей.

С точки зрения регламентации вопросов денежного содержания государственных должностей кадровая политика ориентируется прежде всего на проблемы адресного применения различных форм, рычагов, инструментов управления кадрами с целью формирования у государственных служащих необходимых качеств.

Основными стимулами стабильности кадров государственных служащих в государственных органах являются:

— возможности самореализации личности на государственной службе;

— гарантии объективности служебного продвижения;

— достаточное денежное содержание и стабильно-бытовое обеспечение;

Кадровая политика должна гарантировать защиту государственной службы от карьеристов и бюрократов, случайных и недостойных людей, в том числе стремящихся получить доступ к власти ради самой власти, неустойчивых перед ее соблазнами, нечистых на руку людей, для которых выбор государственной службы диктуется исключительно соображениями престижа, свободного доступа к служебным привилегиям и повышенным гарантиям социальной защиты.

Таким образом, исходя из сущности кадровой политики государственной службе, ее главные приоритеты состоят в обеспечении:

— государственных органов кадрами государственных служащих;

— высокого профессионализма, культуры и нравственности государственных служащих;

— эффективного использования кадрового потенциала;

— оптимального сочетания преемственности кадров с их сменяемостью;

— служебного продвижения государственных служащих.

Конечной целью кадровой политики на государственной службе является формирование профессионального, стабильного и сбалансированного по необходимым параметрам корпуса государственных служащих, способного эффективно, гибко, последовательно и экономично обеспечивать осуществление задач и функций государства.

Предмет кадровой политики на государственной службе составляют разнообразные меры, направленные на развитие кадрового потенциала государственных служащих. Эти меры включают:

— формирование требований и необходимых качеств государственных служащих для выполнения служебных обязанностей;

— создание необходимых условий для государственно-служебной деятельности;

— контроль за деятельностью государственных служащих и обеспечение на этой основе установленных результатов служебной деятельности.

Перечисленными мерами охватываются все категории государственных служащих всех органов государственной власти РФ, замещающие государственные должности государственной службы РФ, а именно:

— законодательной (представительной) власти: аппаратов палат Федерального Собрания РФ, аппаратов органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ;

— исполнительной власти: аппарата Правительства РФ, центральных аппаратов федеральных министерств, ведомств и их территориальных подразделений, аппаратов органов исполнительной власти субъектов РФ;

— судебной власти: аппаратов Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного судов РФ, аппаратов федеральных судов в субъектах РФ.

Органы местного самоуправления не входят в структуру государственной власти РФ. Кадровая политика в отношении работников органов судебной ветви власти, работников органов государственной власти, деятельность по обеспечению исполнения полномочий которых относится к особым видам государственной службы (дипломатической, военной и т.д.), является отдельным предметом регулирования.

Субъекты кадровой политики. Отличительной особенностью кадровой политике на государственной службе является ее многосубъектность. Каждому субъекту соответствует свой объем полномочий, ограниченный статусом, назначением, «границами» объекта регулирования. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны и независимы. Отсутствие жесткой «вертикали» подчинения в структуре субъектов кадровой политики не означает отказа от единства общих методологических подходов решения кадровых вопросов.

Федеральное Собрание Российской Федерации придает кадровой политике на государственной службе легитимный характер, законодательно закрепляет ее принципы, контролирует их осуществление и практически реализует ее требования в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации (через руководство аппаратов и кадровые службы).

Президент Российской Федерации определяет цели и основные направления государственной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в работе с кадрами, осуществляет назначение и вносит на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ предложение по кандидатурам на замещение государственных должностей РФ, присваивает квалификационные разряды действительных государственных советников РФ и государственных советников РФ.

Правительство Российской Федерации отвечает за реализацию единой кадровой политики на федеральной государственной службе в исполнительной власти: в аппарате Правительства РФ, центральном аппарате федеральных министерств, ведомств и аппаратах их территориальных подразделений, аппаратах органов исполнительной власти субъектов РФ через соответствующие подразделения государственной службы и кадров в перечисленных аппаратах (включая Департамент государственной службы аппарата Правительства РФ).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводят самостоятельную кадровую политику в рамках государственной службы субъекта РФ, за исключением предметов совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации (через внутренние подразделения государственной службы и кадров).

Органы судебной власти обеспечивают соблюдение законности в процессе реализации кадровой политики на государственной службе и через собственные кадровые службы осуществляют реализацию требований этой политики в подчиненных аппаратах.

Под кадровой ситуацией на государственной службе имеется в виду совокупность реальных обстоятельств, характеризующих состояние наличного кадрового состава государственных служащих и определяющих приоритеты государственной кадровой политики.

Под приоритетами кадровой политики на государственной службе понимаются основные направления государственной кадровой политики в конкретной исторической обстановке.

С учетом сложившейся кадровой ситуации на государственной службе основными приоритетами государственной кадровой политики признаются следующие направления.

1. Сдерживание роста абсолютной численности государственных служащих. Приоритетным направлением кадровой политики является приостановка и сдерживание дальнейшего роста численности государственных служащих, а в перспективном плане — ее целенаправленное регулирование, приведение в соответствие с избранной моделью государственного управления.

2. Обеспечение стабильности кадрового состава. Кадровый состав государственной службы нестабилен, а масштабы и качество обновления кадров государственного аппарата подвержены конъюнктурным колебаниям в зависимости от действия причин политического характера. При этом общим для всех периодов является наличие потенциальной нестабильности кадрового состава: готовности определенной части наличного кадрового состава в любой момент сменить работу из-за низкого престижа государственной службы, слабой социальной защищенности, неадекватности условий труда и т.д.

Учитывая изложенное, приоритетом кадровой политики является обеспечение стабильности кадрового состава в сочетании с его целенаправленным обновлением. Кадровая политика в вопросе обеспечения стабильности кадров государственной службы должна исходить из того, что кадровый состав — это основной, постоянный, профессионально подготовленный контингент работников, стремящихся получить личные перспективы на государственной службе, что обеспечивается гарантированным служебным продвижением (созданием нормативно обеспеченной возможности такого продвижения), материальными условиями в рамках государственной службы.

3. Нормализация показателей структуры кадров государственных служащих по возрастному и половому признакам. В вопросе нормализации показателей структуры кадрового состава по возрастному признаку кадровой политики выступает организованное привлечение на государственную службу молодежи, создание для нее условий служебного роста, закрепление на работе опытных специалистов средних возрастов и постепенное возобновление работников старших возрастов (при соответствующем кадровом и финансовом сопровождении). Равный доступ к государственной службе связан с равенством полов. Для реализации этого принципа необходимо заботиться об увеличении удельного веса женщин на руководящих должностях.

4. Обеспечение объективной и комплексной оценки профессиональных качеств государственных служащих. Отбор кадров должен проводиться по принципу альтернативности и конкурсности. Нарушение этого принципа приводит к непрофессионализму, недостаточной инициативе государственных служащих. Как правило, отбор кадров проходит по принципу личной надежности и преданности.

Поэтому при подборе кадров на государственную службу приоритетным направлением кадровой политики является обеспечение объективной и комплексной оценки профессиональных и личностных качеств претендентов на основе четко регламентированных в правовом отношении правил, стандартов и процедур, установление жестких критериев соответствия способностей претендентов квалификационным требованиям к государственным должностям. Немаловажным аспектом является и обеспечение гласности этой работы.

5. Обеспечение однородности кадрового состава по уровню профессиональной подготовки. Следствием отсутствия стандартов и процедур отбора на государственную службу становится дефицит профессионализма и компетентности государственных служащих в решении проблем. Неумение анализировать ситуацию, учитывать последствия практических шагов, организовывать и контролировать выполнение принимаемых мер и программ усугубляются стихийностью и хаотичностью мероприятий по организации профессиональной подготовки государственных служащих.

Поэтому задачей кадровой политики является достижение однородности кадрового состава по уровню его профессиональной подготовки, компетентности, наличию управленческих знаний и навыков. Такая однородность обеспечивается не только едиными требованиями подбора кадров на государственную службу, но и действием принципов целенаправленности, одновременности и единого качественного уровня подготовки (обучения) кадров государственных служащих для всех и во всех ветвях власти, что достигается на основе централизованного методического и организационного руководства системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Однородность кадрового состава обеспечивает единые подходы к решению государственных, экономических, социальных и иных общественных проблем, создает профессиональную основу для конституционного единства всех ветвей власти, позволяет выработать общий язык для межведомственного и межтерриториального сотрудничества.

6. Обеспечение условий продвижения на государственной службе. Условия продвижения по службе обеспечиваются на основе рационального сочетания:

— автоматизма повышения по службе со стажем службы, возрастом, способностями и заслугами на основе объективной оценки;

— повышения в должности с повышением разряда;

— организации постепенного, последовательного, нормативного регулируемого служебного продвижения с индивидуальным планированием карьерного восхождения и т.д.

Юридические принципы, на которых базируется кадровая политика на государственной службе, берут свое начало в Конституции РФ. Именно ею гарантируется равный доступ граждан к государственной службе, предусматриваются обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, принципы демократизма государственной службы и др.

Законодательство о государственной службе представляет собой правовую основу кадровой политики. Решения в сфере кадровой политики затрагивают фундаментальные права государственных служащих:

— на подготовку, переподготовку и повышение квалификации;

— на продвижение по службе;

— на обоснованную оценку компетентности и т.д.

Недостаточность и несистемность нормативно-правового регулирования вопросов работы с кадрами государственных служащих и кадровой работы государственных органов являются причинами снижения эффективности государственной службы.

В рамках законодательства о государственной службе необходимо разрабатывать специальные акты, связанные преимущественно с кадровой политикой. В их числе нормативные акты:

— о системе квалификационных требований по государственным должностям;

— об оценке и стимулировании эффективного труда государственных служащих;

— о формировании резерва кадров государственных служащих;

— о кадровых службах;

— об аттестации, конкурсном отборе, сдаче квалификационных экзаменов для поступления на государственную службу;

— о порядке ротации государственных служащих с регионального уровня на федеральный и наоборот.

Для практической реализации кадровой политики на государственной службе важны не только акты законодательства о государственной службе, но и их использование в повседневной практике. С точки зрения для кадровой политики важное значение имеет использование таких инструментов, как:

— служебная аттестация;

— государственный квалификационный экзамен;

— конкурс на замещение вакантной государственной должности;

— оценка результатов служебной деятельности и др.

Целью применения всех этих инструментов, уже установленных законом, является придание более объективного т открытого характера кадровым решениям. Их применение служит не только обоснованию установленного денежного содержания, но и определению сферы деятельности и компетентности отдельных государственных служащих с учетом их способностей, интересов и перспектив.

Закрепление в законодательстве и использование инструментов кадровой политики свидетельствует все о большем понимании значения отбора назначения кадров, их использования и стимулирования. Задачи работы с кадрами в рамках общих требований законодательства о государственной службе следующие:

— повышение квалификации, а также переподготовка (переквалификация) государственных служащих;

— подготовка резерва кадров государственных служащих;

— проведение и анализ служебных аттестаций;

— планирование использования кадров и перехода их на другие государственные должности;

— сотрудничество с представительствами профессиональных союзов (ассоциаций) государственных служащих.

Кадровая политика в России, как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов РФ характеризуется высокой степенью правовой централизации и одновременно децентрализации, когда речь идет о практическом ее осуществлении.

Федеральная кадровая политика выступает концентрированным выражением общегосударственных начал кадровой деятельности на государственной службе во всех ветвях государственной власти. Предмет ее особого внимания кадровое обеспечение федеральной государственной службы.

Кадровая политика субъектов РФ, их кадровые программы и предложения приобретают все большее значение в процессе децентрализации государственной кадровой политики на государственной службе. Главной задачей кадровой политики субъектов РФ является обеспечение кадрами государственных служащих аппарата своих государственных органов.

Проблеме централизации и децентрализации в кадровой политике на государственной службе в ее юридическом выражении сводится к устранению:

— излишнего дробления функций государственных органов;

— параллелизма и громоздкости органов и организаций по подготовке и переподготовке кадров государственных служащих;

— нерациональных технологий принятия кадровых решений.

Под концепцией кадровой политики на государственной службе имеется в виду система современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов государственной власти по формированию оптимального и стабильного кадрового состава государственной службы РФ.

Несмотря на многочисленные попытки подготовки разнообразных концепций государственной кадровой политики РФ, кадровой политики в системе органов исполнительной власти и по основным направлениям государственной кадровой политики, стратегии формирования, профессионального развития и рационального использования кадров государственной службы и др., общей концепции кадровой политики на государственной службе до сих пор нет. Несмотря на то, что в РФ проходит реформа органов государственной власти и государственного управления, государственная кадровая политика на государственной службе законодательно не закреплена. Особенно это касается государственной службы органов государственного управления субъектов РФ.

Соотношение государственной кадровой политики и управления персоналом в государственной службе

Государственная кадровая политика	Управление персоналом
по уровню управления
а) это стратегия формирования, развития и востребованности кадрового потенциала государственного управления (на общегосударственном уровне)	а) это механизм реализации ГКП в рамках конкретного органа власти; это своего рода технологический уровень реализации кадровой политики на первичном, низовом уровне государственного управления
по содержанию управления
б) это комплексный и стратегический подход к кадровому обеспечению государственной службы (включая профессиональные, социально-экономические, государственно-политические, правовые и другие аспекты), к развитию кадрового потенциала страны	б) это прежде всего управление формированием, развитием и использованием профессионально-личностных способностей конкретного коллектива работающих с учетом потребностей данной организации
по функциональному назначению и субъектам управления
в) ГКП — результат управленческой и правотворческой деятельности государства как главного субъекта социального управления (Президента РФ, высших органов всех ветвей власти)	в) это компонент и один из механизмов реализации ГКП, составная часть управления государственной службой; субъекты управления персоналом — руководство государственного органа, его внутренних структур, в том числе — кадровая служба
по правовому закреплению
г) Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, других высших органов власти, органов власти субъектов РФ.	г) нормативно-правовые акты (приказы, положения, распоряжения) руководства министерства, ведомства, данной организации в рамках и на основе федерального и регионального законодательства

Особенности кадровой политики в системе государственной гражданской службы

Эффективная реализация государственной кадровой политики в системе государственной службы является одним из наиболее приоритетных направлений для Российской Федерации. Как было отмечено ранее, на систему государственной службы государственная кадровая политика оказывает непосредственное воздействие, поэтому главное место в ней занимают именно кадры государственной службы, то есть сотрудники государственных органов. Однако, прежде чем перейти к рассмотрению особенностей кадровой политики в системе государственной гражданской службы, хотелось бы дать краткую характеристику самой системе государственной службы Российской Федерации.

Главным нормативно-правовым актом, определяющим организационные и правовые основы государственной службы в России, является Федеральный закон №58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». В соответствии с данным законом, государственная служба Российской Федерации определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также государственные должности субъектов Российской Федерации». Другими словами, «государственная служба — это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах».

В соответствии с тематикой работы представляется необходимым более подробно рассмотреть государственную гражданскую службу, а также ее виды. Так, ФЗ-58 дает следующее определение: «Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации». В качестве первого вида государственной гражданской службы выделяется федеральная государственная гражданская служба. Данный вид предполагает профессиональную деятельность служащих на должностях федеральной государственной гражданской службы, организация и правовое регулирование которой находится в ведении Российской Федерации. Вторым видом является государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации, которая, соответственно, означает профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Важно отметить, что правовое регулирование данного вида государственной гражданской службы осуществляется Российской Федерацией совместно с субъектами Российской Федерации, а ее организацией всецело руководит субъект РФ.

Рассмотрев организацию государственной службы Российской Федерации, перейдем к особенностям ее кадровой политики. Так, в условиях правового демократического государства формируются все новые требования к кадровой политике в государственной службе, учитывающие современные тенденции развития государства. Так, на сегодняшний день кадровая политика в системе государственной гражданской службы должна быть:

• 1. Научно обоснованной, учитывающей потребность государства в профессиональных и компетентных кадрах. Главным ориентиром кадровой политики должен стать рост и стабильное развитие государства, которое может быть достигнуто за счет привлечения на государственную службу хорошо подготовленных сотрудников.
• 2. Системной, основанной на общности целей, принципов и методов работы с кадрами, принимающей во внимание экономические, социально-психологические, нравственные и другие аспекты решения кадровых вопросов.
• 3. Единой для всей страны, одновременно учитывающей региональные и муниципальные особенности системы, распространяющейся на все кадровые процессы, в то же время не подразумевая тотального государственного контроля и вмешательства.
• 4. Прогрессивной, учитывающей активные социально-экономические изменения, происходящие в стране, в том числе и изменения специфики работы государственных служащих.
• 5. Гласной, публичной и демократической по своим целям и способам решения кадровых вопросов, а также социально справедливой по содержанию;
• 6. Правовой, реализуемой в строгих рамках закона, обеспечивающего правовые и социальные гарантии государственным служащим.

Именно представленные выше требования можно считать теоретической основой кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Данные требования являются базой, на основе которой должно быть реализовано взаимодействие различных субъектов кадровой политики за счет их целостности и единства в масштабах всей страны.

На основе научных исследований и практического опыта можно сделать вывод, что сущность кадровой политики в системе государственной службы заключается в выражении стратегии государства, направленной на создание, профессиональное развитие и обеспечение востребованности кадрового потенциала в системе административной власти. Выделяется ряд приоритетных направлений реализации кадровой политики в системе государственной гражданской службы:

• — формирование компетентного кадрового состава государственных служащих, обладающих необходимыми профессиональными навыками и личностными качествами для эффективной службы;
• — использование новейших технологий и способов управления кадровым составом государственных служащих в целях соответствия требованиям современных реалий;
• — совершенствование программ профессиональной подготовки государственных служащих как важнейшего элемента кадровой политики;
• — повышение роли и уровня ответственности кадровых служб в системе государственных органов;
• — привлечение талантливых специалистов в систему государственной службы за счет повышения ее престижа и авторитета государственных служащих.

Для реализации указанных приоритетных направлений кадровой политики в системе государственной службы имеет большое значение достижение следующих стратегических целей:

• 1. Достижение высокого уровня укомплектованности всех субъектов государственной системы профессиональными, инициативными и духовно-нравственными служащими.
• 2. Максимально эффективное использование, сохранение и развитие интеллектуального потенциала государственного кадрового состава.
• 3. Создание необходимых условий и гарантий для реализации государственными служащими их профессиональных возможностей, стимулирования служебного и личностного роста, повышения эффективности служебной деятельности и развития позитивного отношения к осуществляемой службе.

Для реализации поставленных целей формулируются текущие задачи для кадровых служб, функционирующих в различных государственных организациях с учетом специфики их деятельности. Однако в качестве основных задач кадровой политики в системе государственной службы Российской Федерации выделяются следующие:

• — создание современной нормативно-правовой базы кадровой политики в системе государственной службы на федеральном уровне;
• — формирование системы управления государственной службой, координация деятельности кадровых служб органов государственной власти в рамках федерального государственного органа по управлению государственной службой;
• — организация системы дополнительного профессионального образования для государственных служащих, содействие в развитии их профессиональных и нравственных качеств;
• — создание системы государственного и общественного контроля над процессами формирования кадрового состава и кадровой деятельностью в государственных органах;
• — формирование показателей эффективности кадровой деятельности государственной службы, индикаторов развития кадрового потенциала и обеспечение объективной оценки результатов работы служащих;
• — реализация мер по борьбе с коррупцией и контроль за соблюдением этического кодекса государственных служащих;
• — формирование эффективного кадрового резерва государственных служащих.

На основе данных направлений, целей и задач кадровой политики определяется содержание управления сотрудниками государственной службы. Таким образом, в качестве главной стратегической задачи кадровых служб в государственных органах можно выделить создание эффективного, профессионального, сбалансированного и высококвалифицированного кадрового состава государственных служащих.

Основными положениями и правилами, регулирующими деятельность кадровых служб в системе государственного управления и определяющими тенденции развития кадровых процессов, являются принципы государственной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы. Данные принципы представляют собой основу для реализации государственной кадровой политики ее субъектами в системе органов государственного управления. В Федеральном законе №79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплены два основных принципа, которые регламентируют деятельность кадровых служб государственных органов, однако они направлены не на государственную кадровую политику в целом, а на формирование кадрового состава в системе государственной гражданской службы.

Первый принцип сформулирован как «назначение на должности гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств». Для реализации данного принципа необходимо создание и активное использование системы механизмов, которые позволили бы руководителям и кадровым службам вести учет персональных заслуг каждого служащего или претендующего на замещение должности в государственной службе. Система оценки профессиональной служебной деятельности сотрудников должна быть максимально объективной, прозрачной и основываться на конкретных и измеримых показателях во избежание предвзятости и «протекционизма» со стороны руководства. В качестве примеров подобных механизмов можно привести регулярную аттестацию гражданских служащих и составление отчетов о профессиональной служебной деятельности, в которых закреплены все результаты работы и особые достижения служащего за отчетный период.

Вторым принципом формирования кадрового состава в системе государственной гражданской службы является «совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих». В соответствии с данным принципом государственные органы должны оказывать содействие своим служащим развитии их профессиональных навыков и знаний. Реализация этого принципа подразумевает создание возможностей для постоянного профессионального обучения гражданских служащих посредством прохождения стажировок, курсов по повышению квалификации и, в случае необходимости, по профессиональной переподготовке.

Таким образом, приведенные выше принципы формирования кадрового состава гражданской службы демонстрируют комплекс специальных принципов государственной кадровой политики, рассмотренных ранее, в системе государственной службы. Однако закрепленные законодательно принципы не всегда и не в полной мере реализуются в действительности. Существует множество других, так называемых «теневых принципов», которые в значительной степени снижают эффективность деятельности государственных служб и подрывают авторитет государства и его кадровой политики. Игнорирование законодательства, либо лишь формальная его реализация, отсутствие объективности в оценивании государственных служащих порождает множество проблем, главные из которых будут рассмотрены далее.

Сегодня, главной проблемой государственной кадровой политики является низкая эффективность работы государственного аппарата. Впервые основные негативные тенденции кадровой политики в системе государственной службы были определены в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Далее, в процессе реализации данной Федеральной программы, были достигнуты значительные успехи, и ряд проблем был разрешен, однако оставалось еще значительное количество недостатков в системе государственной службы, и программа была продлена до 2007 года. Затем, 10 марта 2009 года была принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», в которой были вновь определены основные проблемы в системе государственной службы, а также их возможные причины. Так, в качестве главных проблем были выделены:

• — слабая связь между показателями оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих и качеством оказываемых государственных услуг;
• — использование в работе кадровых служб государственных органов устаревших технологий, недостаточно эффективное ведение работ, направленных на привлечение молодых специалистов в систему государственной службы;
• — недостаточная распространенность и использование современных методов планирования и регламентации труда государственных служащих, механизмы стимулирования государственных служащих к высокому уровню профессионализма в процессе исполнения обязанностей не были реализованы в полной мере, вследствие чего происходит снижение мотивации государственных служащих;
• — несоответствие качества профессионального обучения государственных служащих потребностям развития государственной службы;
• — недостаточная открытость государственной службы, способствование проявлениям бюрократизма и коррупции.

В ходе реформирования института государственной гражданской службы произошли существенные изменения в законодательном регулировании данного вида службы и, в его рамках, кадровой политики, которые были призваны повысить эффективность работы государственного аппарата. С этой же целью проводились мероприятия, направленные на совершенствование ее организационных механизмов, однако вплоть до настоящего времени остается нереализованным ряд изначально сформированных идей. Так, с целью дальнейшего развития института гражданской службы и повышения эффективности кадровой работы, был разработан проект указа Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015-2018 годы)». Согласно данной федеральной программе, к числу основных проблем кадровой политики в гражданской службе можно добавить следующие:

• — дефицит квалифицированных государственных служащих;
• — кадровая работа в большей степени ориентирована на реализацию стандартных процедур по подбору и оценке сотрудников, недостаточное внимание уделяется использованию новых подходов к управлению персоналом;
• — снижение мотивации служащих по причине недостаточной развитости механизмов объективной оценки результатов профессиональной деятельности;
• — несоответствие существующей системы дополнительного профессионального образования потребностям государственных служащих в постоянном развитии их компетенций, преимущественно формальный характер обучения;
• — невозможность практического применения механизмов мотивации государственных служащих по причине несоответствия сложившейся системы оплаты труда современным потребностям граждан.

Также в программе отмечено, что на сегодняшний день в системе государственной службы ощущается острая нехватка профессионально подготовленных сотрудников, ориентированных долгосрочное сотрудничество и постоянное развитие и совершенствование своих навыков, в особенности среди молодых специалистов. По приведенным в Программе данным, общая численность гражданских служащих 2009-2013 годах сократилась на 9,5%, а численность гражданских служащих в возрасте до 30 лет снизилась на 20,3%. В связи с низкой эффективностью существующих подходов к управлению кадрами и недостаточно стимулирующей системой оплаты труда, молодые специалисты не ориентированы на построение долгосрочных трудовых отношений, а краткосрочные карьерные устремления, по причине которых происходит постоянная текучесть кадров, приводят к нестабильности системы государственной службы. Очевидно, что в таких условиях трудно в полной мере удовлетворить все возрастающие потребности государства и общества.

Подводя итог, хотелось бы еще раз отметить, что государственная кадровая политика является мощнейшим инструментом государства в системе государственного управления, поэтому очень важно, чтобы она была стабильной, соответствующей потребностям государства и общества и действующей исключительно в их интересах. На сегодняшний день существует немалое количество проблем в данной сфере, и от их решения во многом зависит дальнейшее развитие страны, в связи с чем первостепенной задачей государства по вопросам кадровой политики должно стать устранение рассмотренных в данном параграфе негативных тенденций. Поэтому существует огромная необходимость в постоянном совершенствовании государственной кадровой политики, ведь только в этом случае будет обеспечено эффективное функционирование всей системы государственной службы.

> КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА И КАДРОВАЯ РАБОТА. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА И КАДРОВАЯ РАБОТА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы РФ: сущность, цели и принципы

Успех структурных реформ государственного управления в России невозможен без постоянного совершенствования государственной и муниципальной службы, формирования профессионального состава и эффективного использования потенциала кадров государственных органов и органов местного самоуправления, непрерывного профессионального развития кадров публичной (государственной и муниципальной) службы. Термин «потенциал» (от лат. potentia — сила, возможность) означает скрытые возможности, источник средств, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения какой-либо задачи или достижения определенной цели; возможности отдельного лица, общества, государства.

Кадры — это основной (штатный, постоянный), как правило, квалифицированный состав работников аппарата государственных органов и органов местного самоуправления, учреждения, всей системы управления. Применительно к государственной (муниципальной) службе под кадрами понимаются прежде всего лица, замещающие должности государственной (муниципальной) службы, причем не только руководящие.

Термином персонал государственной (муниципальной) службы, как правило, характеризуют весь личный состав работающих в государственном органе (органе местного самоуправления), постоянных и на основе срочного служебного контракта (трудового договора), т.е. государственных гражданских (муниципальных) служащих, а также технически обслуживающих их деятельность рабочих и служащих.

Кадровый потенциал — это совокупная способность человеческих трудовых ресурсов к труду, службе, исполнению должностных обязанностей. Он включает в себя кадровый состав работающих, а также кадровый резерв, потенциально готовый к включению в служебнотрудовой процесс.

Кадровый потенциал общества — ключевой фактор, определяющий эффективность государственного и муниципального управления в стране. Поэтому формирование в системе государственного (муниципального) управления коллективов, обладающих высоким уровнем кадрового потенциала, является одним из необходимых условий успешного решения задач, стоящих перед государственными органами (органами местного самоуправления).

Источниковой базой изучения и оценки современного состояния и развития кадрового потенциала государственной и муниципальной службы являются выпускаемые Федеральной службой государственной статистики (Росстат) статистические бюллетени:

• ? «Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы по полу, возрасту, стажу работы, образованию на 1 октября»;
• ? «Дополнительное профессиональное образование кадров государственной гражданской и муниципальной службы».

Некоторые данные, характеризующие состояние кадрового потенциала государственной гражданской (муниципальной) службы современной России ранее были представлены в табл. 4.1, 4.3 и 13.1 настоящего учебного издания. В частности, общая численность лиц, за- мещавщих государственные должности и должности государственной гражданской службы РФ, на 1 октября 2013 г. составила 786 400 человек (2011 г. — 790 567 человек, 2009 г. — 832 078 человека); муниципальные должности и должности муниципальной службы — 330 639 человек (2011 г. — 358 324 человека, 2009 г. — 364 093 человека). Следовательно, общая численность государственного аппарата за предыдущие четыре года уменьшилась на 116 015 человек (на 9,06%). Доля гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, в 2013 г. составила 92,4% (2009 г. — 91,7%) , а муниципальных служащих — 84,8 и 77,1% соответственно, что свидетельствует об укреплении кадрового состава государственного аппарата России. Вместе с тем комплексный анализ факторов, обусловливающих развитие кадрового потенциала государственной гражданской и муниципальной службы, возможен лишь на основе более глубоких исследований как в масштабах страны, так и отдельных отраслей, государственных (муниципальных) органов.

Как отмечалось ранее (в главе 4), весь комплекс вопросов, связанных с организацией и функционированием государственной гражданской и муниципальной службы, а также системное управление ею предполагает выделение двух взаимосвязанных комплексов (блоков) практических действий по их решению:

правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы;

кадровое обеспечение государственной гражданской и муниципальной службы (управление персоналом государственной гражданской и муниципальной службы).

Вопросы нормативно-правового регулирования государственной гражданской и муниципальной службы, ее организации и функционирования в Российской Федерации были детально рассмотрены в разделах I—III настоящего учебного издания.

Кадровое обеспечение государственного и муниципального управления — это деятельность, направленная на комплектование профессионально подготовленными работниками всех органов власти, способными на уровне современных требований эффективно осуществлять в рамках закона и должностных полномочий задачи и функции государственных (муниципальных) органов, предполагающая применение различных, большей частью закрепленных в нормативно-правовых актах механизмов и технологий формирования и использования кадров. В этом процессе велика роль управленческой деятельности. Поэтому кадровое обеспечение государственной (муниципальной) службы должно носить характер сознательно-организованной и предметно-практической деятельности.

В содержательном плане кадровое обеспечение включает реализацию комплекса мер (организационных, образовательных, экономических, правовых, управленческих, социально-психологических и др.), направленных на обеспечение потребностей государственных органов (органов местного самоуправления) в кадрах определенной специализации и квалификации. Безусловный приоритет этой деятельности — опережающее наращивание профессионального ядра государственных (муниципальных) органов, с учетом динамично возрастающих требований к квалификации и личностным качествам кадров. При этом важно уяснить связь между управлением персоналом (кадровым обеспечением) и управлением государственной (муниципальной) службой как сложной системой.

Управление персоналом государственной гражданской (муниципальной) службы, с одной стороны, можно рассматривать как относительно самостоятельно функционирующую систему, прежде всего — систему кадровой работы, включающую в себя реализуемые задачи, приоритеты, механизмы и технологии. В центре внимания управления персоналом и кадровыми процессами стоят вопросы, направленные на обеспечение: разработки научно обоснованных (оптимальных) количественных и качественных параметров персонала государственной гражданской и муниципальной службы; подбора и рациональной расстановки кадров; повышения профессионализма служащих, обеспечение их профессионального (квалификационного и должностного) развития и т.д.

С другой стороны, использование принципов и методов системного подхода позволяет определить управление персоналом как часть, компонент системы управления государственной (муниципальной) службой, которая в свою очередь выступает как комплекс взаимодействующих элементов (субъектов и объектов, процессов и отношений), образующих качественно определенную организационную целостность, т.е. сложную систему.

При этом очевидно, что управление государственной (муниципальной) службой и ее персоналом по ряду позиций осуществляется одновременно, причем второе выступает частью первого. Вместе с тем следует подчеркнуть следующее:

• ? управление персоналом подчинено прежде всего подбору и расстановке кадров, повышению их профессионализма, развертыванию способностей работника и поиску путей их рационального развития;
• ? управление государственной (муниципальной) службой в значительной мере связано с обеспечением наиболее эффективного использования потенциала служащих в реализации задач государственных органов (органов местного самоуправления), поиском оптимальных структур аппарата, моделей его взаимодействия с институтами гражданского общества. Управление персоналом призвано способствовать реализации этих задач.

Система управления персоналом, будучи компонентом управления всей государственной (муниципальной) службой, взаимодействует с ее средой, учитывает и удовлетворяет ее потребности и интересы. Она функционирует в рамках единого конституционного поля, базируется одновременно как на общепринятых в государственном и муниципальном управлении принципах, так и на принципах и нормах, определяющих основы управления персоналом. Единым объектом воздействия в системе управления персоналом государственной (муниципальной) службы является кадровый потенциал. Однако многие субъекты управления в сфере кадровых процессов и отношений имеют свой предмет внимания и регулирования. В управлении персоналом выделяют, в частности, функции и компетенцию руководителей государственных (муниципальных) органов (представителей нанимателя), их структурных подразделений и кадровых служб.

Современные условия социально-экономического развития России ставят ряд принципиальных задач, важнейшей из которых является максимально эффективное использование кадрового потенциала. Чтобы этого достигнуть, нужна четко разработанная кадровая политика государства.

Кадровая политика — это выражающая волю народа стратегия формирования, профессионального развития и рационального использования трудовых ресурсов страны (кадрового потенциала); система официально признанных целей, задач, принципов и приоритетов деятельности государства по регулированию всех кадровых процессов и отношений в стране. Кадровая политика определяет эффективные формы и методы кадровой деятельности. Ее назначение — своевременное формулирование целей в соответствии со стратегией развития государства, постановка задач и определение способов их решения, организация достижения целей. Этим обусловлено усиление внимания к вопросам государственной кадровой политики в теории и практике. Наиболее комплексные исследования в этой области проведены В.А. Сулемовым и В.В. Черепановым.

Разработка единой общегосударственной кадровой политики, по мнению В.А. Сулемова, является необходимой предпосылкой и существенным фактором обеспечения устойчивого развития страны, сохранения единства и целостности федеративного государства, обогащения и рационального использования интеллектуального потенциала страны’. При этом главным в государственной кадровой политике, особенно в сфере государственного и муниципального управления, должно быть следование государственным, а не частным, узкопартийным или клановым интересам.

В.В. Черепанов отмечает, что главными целями государственной кадровой политики являются: выработка и претворение в жизнь новой кадровой доктрины, основывающейся на том, что государство и человек в демократическом обществе — социальные партнеры в процессе трудовой деятельности; формирование и востребование такого кадрового потенциала и кадрового состава страны, который в профессиональном, деловом и нравственном отношениях обеспечил бы динамичное и стабильное политическое и социально-экономическое развитие России и т.д. Цели кадровой политики в современной России реализуются посредством решения комплекса задач, в том числе:

• ? создание эффективного механизма формирования кадрового потенциала государственных органов и органов местного самоуправления;
• ? совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских и муниципальных служащих;
• ? обеспечение сочетания стабильности и ротации кадрового корпуса государственных органов и органов местного самоуправления;
• ? совершенствование организационной системы управления кадровыми процессами.

Реализация этих задач возможна на основе соблюдения в кадровой политике ряда основополагающих начал (принципов). Принципы государственной кадровой политики — это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует государственная кадровая политика. При этом могут быть выделены общие, специальные (отраслевые) и частные принципы государственной кадровой политики.

Общие (базисные) принципы — это принципы, регулирующие кадровые процессы в целом, к которым могут быть отнесены, в частности, принципы: законности; демократичности; социальной справедливости в решении кадровых проблем; патриотизма, гражданской лояльности гражданских и муниципальных служащих государству и многонациональному народу России; профессионализма и компетентности, необходимых для эффективного осуществления деятельности в динамично изменяющейся экономической ситуации; системности, обусловливающей органическое единство целей, принципов, методов и технологий работы с кадрами, и др. Эти принципы придают кадровой политике целостность, качественную определенность и необходимый прагматизм, создают возможность более эффективного влияния государства на кадровые процессы.

Специальные (отраслевые) принципы — это принципы, действующие в отдельной сфере кадровой деятельности, например, в сфере государственной (муниципальной) службы.

Частные принципы — это принципы, регулирующие отдельные элементы кадрового процесса, способствующие активизации человеческого фактора (нормирование операций; письменные стандартные инструкции; вознаграждение за производительность и др.).

Правовую основу государственной кадровой политики составляют наиболее общие конституционно-правовые принципы, исходные положения, которые определяют правовую природу кадровой политики государства, главные цели и принципы правового регулирования ее реализации. Правовое регулирование кадровой деятельности означает воздействие государства на кадровые отношения с помощью норм права, приведение кадровых отношений в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, поддержание их в состоянии нормального функционирования.

Механизм правового регулирования включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на кадровую политику и кадровую практику. К элементам такого механизма относятся: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, акты реализации прав и обязанностей и т.д.

Кадровые процессы и отношения в системе государственного и муниципального управления — предмет конституционного, административного и трудового права.

15.1.2. Приоритетные направления и механизм реализации кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы РФ

Кадровая политика предусматривает в первую очередь формирование стратегии кадровой политики (кадровой стратегии), исходной базой для разработки которой является стратегия социально-экономического развития территории (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) либо отдельного государственного (муниципального) органа, охватываемых общим понятием «организация», а не наоборот.

Кадровая стратегия любой организации, в том числе органа власти либо публично-территориального образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования), — долгосрочный документ, рассчитанный как минимум на пятилетний период, представляющий собой совокупность основных подходов к разработке системы воздействий на персонал для реализации выработанной стратегии развития. Государственная кадровая политика должна, таким образом, носить программно-целевой характер, но не быть узкопрагматичной системой неотложных мер, не подменяться текущими задачами и мероприятиями.

В каждой стране существует своя общенациональная кадровая политика, в которой государственная кадровая политика (ГКП) занимает центральное место. Понятие «кадровая политика» по своему содержанию шире понятия «государственная кадровая политика». Это обусловлено тем, что в условиях политического плюрализма и многообразия форм собственности государство не может и не должно брать на себя решение всех кадровых вопросов, поскольку есть и другие (негосударственные) субъекты кадровой политики. Единственное требование — чтобы деятельность всех субъектов кадровой политики находилась в рамках общегосударственных основ кадровой политики.

Главным субъектом и источником государственной кадровой политики везде выступает государство в лице его государственных органов и должностных лиц. Поскольку в России как федеративном государстве имеют место два уровня государственной власти, то здесь закономерно существование и двух уровней государственной кадровой политики — федеральной ГКП и ГКП субъектов РФ. В каждом субъекте РФ высшее должностное лицо и его команда формируют и реализуют кадровую политику своего субъекта РФ. Вместе с тем, согласно ст. 12 Конституции РФ, в России есть еще один уровень публичной власти — муниципальный. Правомерно в связи с этим говорить о формировании и реализации кадровой политики муниципального образования. В демократическом правовом государстве все субъекты ГКП относительно независимы и самостоятельны в сфере кадровой политики, но, находясь в системе единого государства, они должны действовать по единым законам и правилам.

Кроме того, требует уточнения соотношение понятий «формирование» или «выработка» государственной кадровой политики и «реализация» государственной кадровой политики. Формирование ГКП — прерогатива политиков, высшей государственной власти России и субъектов РФ, которые определяют ее цели, задачи и приоритетные направления. Реализацию ГКП обеспечивают руководители государственных (муниципальных) органов и их структурных подразделений, руководители негосударственных учреждений (организаций), а также их кадровые службы — т.е. административная власть’. Объект государственной кадровой политики — трудовые ресурсы, кадровый потенциал, кадры, т.е. те социальные группы, на которые направлена практическая деятельность субъекта (субъектов) ГКП.

Первым этапом выработки государственной кадровой политики является теоретическое обоснование и определение концепции данной политики. Концепция государственной кадровой политики — это система исходных позиций и ведущих идей, раскрывающих научные

основы подхода государства к решению кадровых проблем, задачи и приоритетные направления формирования, рационального использования и развития кадрового состава и кадрового потенциала страны. Концепция ГКП — это научно-теоретический фундамент, выражение кадровой доктрины и стратегии государства в этой области. Одновременно это программная позиция государственной кадровой деятельности, научная основа кадровой практики государственных (муниципальных) органов.

Содержание понятий «концепция кадровой политики» и «кадровая политика» во многом совпадает, но они не тождественны. Концепция ГКП — это научная форма выражения этой политики. По мнению экспертов, концепция становится государственной политикой тогда, когда она официально признана и нормативно узаконена на высшем государственном уровне. После этого идеи и положения, заложенные в концепции, становятся официальной стратегией и тактикой работы государства с кадрами. Сегодня в России такого документа нет. Тем не менее концептуальные основы проводимой ныне государственной кадровой политики реально существуют и работают, т.е. применяются в кадровой политике и практике на государственном (муниципальном) уровне.

Важно отметить, что в последние годы проведен ряд серьезных научных исследований, посвященных вопросам формирования и реализации государственной кадровой политики на уровне субъектов РФ, а также муниципальной кадровой политики . Кроме того, в ряде федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и муниципальных образований разработана, утверждена и реализуется концепция кадровой политики. Например, Концепция кадровой политики Федеральной налоговой службы была утверждена приказом ФНС от 11 июля 2011 г. № ММВ-7-4/436®) , а концепция кадровой политики Республики Башкортостан — Указом Президента Республики от 2 октября 2012 г. № УП-378′.

Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496, были определены приоритетные направления кадровой политики в системе государственной службы, в том числе:

• ? формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним;
• ? повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
• ? совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих.

В полной мере указанные направления являются приоритетными также в отношении формирования и реализации кадровой политики на муниципальном уровне.

Кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы реализуется путем применения современных кадровых технологий и механизмов при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных (муниципальных) органов. При этом человек рассматривается в широком социальном и гуманистическом плане как высшая ценность государства и общества, как первичный элемент новой кадровой политики.

Одной из самых значимых проблем в современной теории и практике государственного и муниципального управления является исследование механизма реализации государственной (муниципальной) кадровой политики. В. В. Черепанов на основе анализа подходов ряда ученых (В.И. Лукьяненко, В.А. Сулемова, В.М. Анисимова) сделал вывод, что механизм реализации ГКП — это сложное комплексное явление, включающее в себя:

во-первых, систему кадровой деятельности и кадрового обеспечения; во-вторых, систему государственных органов и учреждений; в-третьих, систему мер (технологий), приводящих в действие кадровую политику.

По его мнению, механизм реализации ГКП — это в большей степени система кадровой деятельности субъектов кадровой политики (государственные и муниципальные органы, должностные лица, кадровые службы, организации, учреждения), опирающаяся на концептуальную и нормативно-правовую базу ГКП, осуществляемая через кадрово-управленческий процесс (меры, способы, технологии) и направленная на объект кадрового управления (кадры). В.В. Черепанов указывает, что модель механизма реализации ГКП включает в себя как минимум четыре составляющих элемента (уровня) данного механизма, условно представленных в виде властной пирамиды, разделенной на следующие уровни:

первый (верхний) уровень — концептуальный, представляющий собой теоретические основы государственной кадровой политики;

второй уровень — нормативно-правовой, включающий в себя законодательную базу государственной кадровой политики;

третий уровень — организационный, представляющий специальные государственные (муниципальные) органы, занимающиеся кадровой деятельностью;

четвертый уровень, наиболее приближенный к кадрам — технологический, т.е. формы, способы и методы кадровой работы и практики.

Таким образом, механизм реализации государственной кадровой политики — это кадровая политика, реализуемая на практике, имеющая функциональный и инструментальный характер. При этом механизмы реализации государственной кадровой политики могут быть классифицированы по ряду критериев и оснований (по «отраслевому» признаку и др.)

Организационно-практическую основу механизма реализации государственной (и муниципальной) кадровой политики составляют: субъекты и объекты кадровой политики, нормативно-правовая база ГКП, финансовые и материальные ресурсы; информационно-аналитическая база; кадрово-управленческий инструментарий (опыт, стиль управления); позитивный зарубежный и отечественный исторический опыт ГКП; управленческая, институциональная, кадрово-делопроизводственная инфраструктура.

Изложенное позволяет сделать вывод, что современная эффективная государственная и муниципальная кадровая политика требует определения четко разработанных научных принципов и механизмов ее реализации. Принципы показывают путь движения к поставленной цели. Через механизмы осуществляется практическая деятельность по достижению цели. Только через механизмы принципы ГКП могут быть претворены в жизнь.

• Управление персоналом государственной службы: уч.-метод. пособие. М.: Изд-во РАГС,1997. С. 7.
• Управление персоналом государственной службы: уч.-метод. пособие. М.: Изд-во РЛГС,1997. С. 8-11.
• Черепанов В.В. Указ. соч. С. 346.
• Черепанов В.В. Указ. соч. С. 342—343.
• 2 Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовоерегулирование: автореф. дис…. д-ра юрид. наук. Воронеж, 2011.
• Заборовская С.Г. Развитие кадрового потенциала муниципальной службы в современныхусловиях: региональный аспект: автореф. дис…. канд. соц. наук. Уфа, 2009.
• Документ опубликован не был // СПС КонсультантПлюс, 2011.
• Ведомости Государственного собрания — курултая, президента и правительства Республики Башкортостан, 2012. № 30. Ст. 1328.
• 2 Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовоерегулирование: автореф. дис…. д-ра юрид. наук. Воронеж, 2011.
• Реформа государственной службы Российской Федерации (2000—2003 годы) / рук. авт.колл. А.Г. Барабашев. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 181.
• Черепанов В.В. Указ. соч. С. 389—390.
• Там же. С. 392-401.

Нормативно-правовое обеспечение кадровой политики на федеральном, региональном и локальном (ведомственном) уровнях

Как уже отмечалось, совершенствование нормативно-правовых основ государственной службы — одно из основных направлений реформирования государственной службы в современной России.

В настоящее время нормативно-правовые основы государственной службы закреплены в следующих нормативных правовых актах:

• • Конституция Российской Федерации;
• • Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;
• • Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
• • указы Президента РФ и постановления Правительства РФ по вопросам государственной службы;
• • законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Конституция РФ закрепляет исходные для государственной службы основы: верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Конституция РФ относит федеральную государственную службу к исключительному ведению федерального центра. Это значит, что общие принципы организации и функционирования государственной службы в России, система государственной службы, порядок ее прохождения, требования, предъявляемые к государственным служащим, определяются на федеральном уровне. В ведении субъектов РФ остаются вопросы организации государственной службы субъектов РФ. На региональном уровне также принимаются законы, регламентирующие вопросы муниципальной службы на территории каждого субъекта РФ.

Пункт 4 ст. 32 Конституции РФ устанавливает право граждан на равный доступ к государственной службе.

Конституция также предусматривает ответственность государственных служащих за некоторые деяния, связанные с исполнением их служебных обязанностей. Этому, в частности, посвящены п. 4 ст. 41 («Сокрытие должностными лицами фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей»), ст. 52 и 53 (устанавливающие право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, злоупотреблением властью).

Закон № 58-ФЗ определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, уровни и виды государственной службы, основные принципы ее построения и функционирования.

Закон № 79-ФЗ полностью посвящен вопросам организации этого вида государственной службы, ее прохождения, отношений между государством и гражданским служащим. В нем четко и подробно определены порядок поступления на государственную гражданскую службу, требования к различным категориям должностей гражданской службы, порядок прохождения гражданской службы, аттестации служащих, их права, обязанности, социальные гарантии, а также запреты и ограничения, связанные с прохождением гражданской службы. Этот закон можно считать своеобразным «трудовым кодексом» для государственных служащих (напомним, что по общему правилу нормы Трудового кодекса РФ на госслужащих не распространяются).

Принятие аналогичных законов предусмотрено и для других видов государственной службы — военной и правоохранительной. В настоящее время федеральный закон «О правоохранительной службе» существует только в виде проекта. Федерального закона «О военной службе» также пока не существует.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Принцип единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы, установленный ст. 3 Федерального закона от 26 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», нарушается разными подходами к материальному обеспечению государственных гражданских служащих разных субъектов РФ. Связано это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюджета определяет материальное положение своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах РФ. Ранее эта разница была достаточно ощутимой. Такой подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина.

Сформулируйте и обоснуйте свою позицию по данному вопросу.

Со времени вступления в силу Закона № 79-ФЗ (1 февраля 2005 г.) прошло уже около семи лет. Это позволяет подвести некоторые итоги и сделать выводы о практике применения данного закона. В частности, заместитель Председателя комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политики Л. А. Коршунов, принимавший непосредственное участие в разработке этого закона, отмечает, что правоприменительная практика свидетельствует о наличии определенных проблем, связанных с его реализацией.

Эти проблемы могут быть условно разделены на четыре основных блока.

Первый блок проблем связан с отсутствием на федеральном уровне нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в развитие отдельных норм закона. По мнению многих экспертов, реформа государственной службы совершенно объективно отстает от других реформ в силу того, что она призвана реализовывать на практике результаты, достигнутые в ходе других административных преобразований. Еще одна проблема связана с тем, что многие проекты вызывали определенные трудности при межведомственном согласовании, так как предлагалось выделение дополнительных средств из федерального бюджета на их реализацию.

Как мы уже упоминали, особое внимание следует уделить необходимости формирования системы управления государственной службой. И главную роль здесь должен играть орган по управлению государственной службой. На него возлагаются многие функции, в том числе по созданию и ведению сводного реестра государственных гражданских служащих, по формированию и работе с федеральным кадровым резервом, по созданию сводного кадрового резерва, по предоставлению государственных гарантий, по организации дополнительного профессионального образования, по формированию системы контроля, по разработке и реализации программ развития государственной службы, по проведению экспериментов, по образованию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, по участию в работе конкурсных и аттестационных комиссий, по утверждению примерных должностных регламентов, по выработке единых критериев оценки эффективности государственной службы.

Формирование эффективной системы управления государственной службой могло бы существенным образом повысить темп хода ее реформы, улучшить качество разработки нормативно-правовой базы, позволить более эффективно использовать материальные, интеллектуальные и финансовые ресурсы, привлекаемые для реализации мероприятий по реформированию систему государственной службы.

Второй блок проблем, возникающих при реализации федерального закона, связан с внутренними противоречиями его отдельных положений, неоднозначным их толкованием, противоречивостью формулировок.

Так, в ч. 9 ст. 31 Закона № 79-ФЗ предусмотрено увольнение с гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа или сокращением должности гражданской службы. При этом в ст. 38 предусмотрено информирование выборного профсоюзного органа при расторжении служебного контракта в случае сокращения должности. В то же время ст. 33 закона, посвященная основаниям для увольнения с гражданской службы, такое основание для увольнения, как сокращение должности, не предусматривает.

Третий блок проблем связан с неурегулированностью Законом № 79-ФЗ отдельных вопросов поступления, прохождения и увольнения с гражданской службы. Упомянутый закон разделяет понятия трудового договора и служебного контракта, ставя под сомнение правомерность распространения норм трудового права о трудовом договоре на отношения, установленные служебным контрактом. В ряде случаев подчас невозможно определить, следует или нет использовать нормы трудового права.

Четвертый блок проблем связан с адаптацией Закона № 79-ФЗ к применению в государственных органах, обеспечивающих функционирование различных ветвей власти. Оценивая уровень развития современного законодательства о государственной службе, можно признать, что оно по большей части ориентировано на регламентацию деятельности государственных служащих в исполнительных органах. Однако это признание не уменьшает необходимость конкретизации общих положений федерального закона о государственной гражданской службе применительно к специфике деятельности органов законодательной и судебной власти.

Решить эту проблему можно путем закрепления модели, согласно которой сами органы власти принимают комплекс подзаконных актов, регламентирующих прохождение в них государственной службы. В этих актах должна быть учтена специфика статуса государственных служащих в законодательных органах власти, их участие в законодательном процессе, а также их роль, задачи и функции в профессиональном обеспечении деятельности депутатского корпуса.

В. Н. Южаков, руководитель проекта по административной реформе Центра стратегических разработок, отмечает, что Закон № 79-ФЗ дает возможность усилить влияние оценки на повышение эффективности гражданской службы. Закон ориентирует на то, чтобы оценка на гражданской службе влияла на эффективность деятельности государственных органов. Но он перекладывает решение этой задачи на плечи органов исполнительной власти, на регионы, предусматривая, что в регионах, например, будут разрабатываться методики проведения конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов.

В качестве предложений по развитию Закона № 79-ФЗ В. Н. Южаков выделяет следующие.

• 1. Тщательное определение в законе правового статуса текущей оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, т.е. принятие годовых планов и рассмотрение годовых отчетов по их выполнению. Нужно повысить роль результатов текущей оценки при проведении аттестации и квалификационного экзамена. Эта процедура может, например, предусматривать, что при повторяющемся в течение аттестационного периода низком уровне текущей оценки гражданский служащий не может быть аттестован.
• 2. Закрепление возможности сокращенной процедуры проведения аттестации. Она должна применяться в случае, когда в течение аттестационного периода аттестуемый гражданский служащий регулярно показывает высокие или просто хорошие результаты своей профессиональной служебной деятельности.
• 3. Возможность существенного поощрения за эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Необходимо повысить вес такого поощрения в структуре денежного содержания гражданского служащего.

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на неоспоримые достоинства, Закон № 79-ФЗ нуждается в доработке и уточнении.

Текущее правовое регулирование государственной службы осуществляется указами Президента РФ. В настоящее время действуют свыше 20 Указов, регламентирующих, в частности, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядок проведения аттестации госслужащих, порядок сдачи квалификационного экзамена, соответствие должностей государственной службы и классных чинов и другие вопросы.

Некоторые вопросы, связанные с организацией государственной службы, регулируются Правительством РФ. Например, постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

Действующее законодательство о государственной гражданской службе устанавливает приоритет законодательства о государственной гражданской службе, относящейся по правовой природе к публичному (административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Трудовой кодекс РФ и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством о государственной службе. Надо сказать, проблема определения пределов регулирования служебно-государственных отношений законодательством о государственной службе и законодательством о труде является принципиально важной и пока еще окончательно не решенной.

Анализ норм Закона № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении роли правового регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами. По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в Законе № 79-ФЗ тенденция правового регулирования государственной службы Указами Президента РФ2 и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает. Закон № 79-ФЗ содержит более 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. К таким вопросам относятся, в частности: вопросы о служебном распорядке в государственном органе; об утверждении положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров; о порядке выплаты премии гражданским служащим за выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании аттестационной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и другие важные вопросы.

Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт. Другие авторы такое явление, как возрастающее значение указного права, оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что, в свою очередь, приведет, по мнению ряда экспертов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.

Ряд специалистов считает, что некоторые положения Закона № 79-ФЗ, регулирующие такие фундаментальные вопросы, как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставления отпусков, статус и компетенция федерального органа по управлению государственной гражданской службой, вполне могли бы быть нормами прямого действия.

Регламентации деятельности государственных служащих как механизму управления эффективностью на государственной службе уделяется особое внимание в рамках проводимой реформы. Задачи такой регламентации:

• • улучшение поддержки принятия решений и их оперативность за счет формализации способов исполнения, которая приведет к улучшению институциональной памяти (переход от неформальных, завязанных на личных контактах, опыте и навыках взаимодействий и процедур к формализованным прописанным правилам и процедурам) и послужит основой для усовершенствования деловых процессов;
• • увеличение прозрачности государственного управления за счет определения полномочий и ответственности как государственных органов, так и каждого государственного служащего;
• • гарантия права граждан на услуги должного качества.

Закон № 79-ФЗ предусматривает, помимо служебного контракта, закрепление прав, обязанностей и компетенции государственного гражданского служащего в должностном регламенте. Должностной регламент (согласно ст. 47 Закона № 79-ФЗ) включает в себя: квалификационные требования, должностные обязанности и показатели результативности, права, ответственность, перечень вопросов для самостоятельного решения, сроки и процедуры, порядок служебных взаимодействий, перечень оказываемых услуг, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего.

Должностной регламент является приложением к служебному контракту, его неотъемлемой частью. В ст. 23 Закона № 79-ФЗ сказано: «гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности государственной гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа».

Особое значение для системы управления эффективностью на государственной службе имеет раздел должностного регламента, посвященный показателям эффективности и результативности деятельности государственного служащего. Важной проблемой здесь является выбор оптимального количества критериев оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны гражданских служащих, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

Показатели результативности для государственных гражданских служащих должны:

• • быть четко увязаны с целями и задачами органов государственной власти;
• • отражать степень вклада каждого государственного служащего в достижение целей и задач;
• • полностью отражать выполнение основных должностных обязанностей государственного служащего;
• • быть сформулированы таким образом, чтобы в максимальной степени воспроизводить непосредственное влияние государственного служащего на динамику показателей результативности.

Показатели результативности деятельности государственных гражданских служащих могут представлять собой набор индикаторов различного характера. Они могут выражаться как в качественной, так и количественной форме, быть как слабо-формализуемыми, так и четко квалифицируемыми. Наиболее распространенной является практика, при которой органы власти устанавливают определенные требования к показателям результативности. В большинстве практических руководств по разработке показателей отмечается, что они должны удовлетворять критериям четкости, полноты, комплексности и непротиворечивости.

Эти требования относятся как к количественным, так и к качественным показателям. Как правило, при постановке качественных показателей (например, «обеспечение эффективного финансового управления») органами власти издаются гиды, в которых четко определяются критерии качественной деятельности (например, «уровень дополнительных расходных обязательств на конец отчетного периода не должен превышать 25% финансовых средств департамента» и т.д.).

Также показатели результативности должны соответствовать концепции MORE than SMART (см. табл. 3.2).

Одним из важных аспектов является разделение результатов деятельности гражданских служащих на непосредственные и конечные. Непосредственные результаты деятельности государственных служащих выражаются, как правило, в количественных характеристиках объема проделанной работы, а конечные — в достижении социально значимых целей и задач органов власти. При этом достижение конечных результатов показывает результативность деятельности государственного служащего с точки зрения общества, а достижение непосредственных результатов характеризует, насколько эффективно и рационально государственный служащий осуществлял свою деятельность с точки зрения органа власти.

В Законе № 79-ФЗ заложены два вида показателей результативности и эффективности деятельности: обобщенные и специфические. Обобщенные показатели эффективности и результативности утверждаются Президентом РФ и Правительством РФ; специфические утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций2.

Важно отметить заложенные в законодательстве принципы взаимосвязи показателей результативности и эффективности деятельности государственных органов с показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Помимо должностных регламентов, регулирующих деятельность каждого должностного лица, в государственном органе действуют административные регламенты, устанавливающие правила функционирования государственного органа в целом, конкретные механизмы взаимодействия должностных лиц, критерии эффективности деятельности государственного органа и его структурных подразделений.

Административный регламент — это нормативный правовой акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органов власти, а также порядок их взаимодействия с физическими или юридическими лицами.

Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве РФ, упорядочить административные процедуры, а в отдельных случаях исключить избыточные действия. В рамках административных регламентов устанавливаются в том числе требования к обслуживанию и комфортности граждан, а также персональная ответственность должностных лиц и возможность досудебного обжалования их действий (бездействия).

Таким образом, в настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, стандарт комфортности и пр.).

Нормативно правовая база при формировании кадровой политики предприятия

Свою работу органы системы кадрового обеспечения организации строят в соответствии с нормативно-методическими и правовыми документами, которые регулируют и создают условия для эффективного ее функционирования.

Нормативно-методическое обеспечение — это совокупность документов организационного, организационно-методического, организационно-распорядительного и экономического характера, а также нормативно-справочные материалы, устанавливающие нормы, правила, требования, характеристики, методы и другие данные, используемые при решении задач кадрового обеспечения организации и утвержденные в установленном порядке компетентным органом или руководством учреждения.

Нормативно-методическое обеспечение создает условия для эффективного процесса подготовки, принятия и реализации решений по вопросам кадрового обеспечения организации. Оно состоит в организации разработки и применения методических документов, а также ведении нормативного хозяйства в системе кадрового обеспечения.

Группировка нормативно-методических материалов, характеристика их содержания, примеры документов представлены в таблице 1.

Таблица 1. Нормативно-методические документы системы кадрового обеспечения организации

Группы нормативно-методических документов.		Примеры нормативов и документов
Нормативно-методические документы.	Включают нормы и нормативы, необходимые при решении задач организации и планирования труда в системе кадрового обеспечения организации.	Нормы, установленные вышестоящими органами или в централизованном порядке (например, нормы налогообложения).
Документы организационного, организационно-распорядительного и организационно-методического характера.	Регламентируют задачи, функции, права, обязанности подразделений и отдельных работников системы кадрового обеспечения; содержат методы и правила выполнения работ.	Законодательные акты по вопросам труда и кадров (Гражданский кодекс РФ, Кодекс законов о труде, Закон «О занятости населения РФ); Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении» № 1008 от 15.03.00 г., Приказ Министерства образования «Об утверждении тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений образования, объемных показателей по отнесению учреждений образования к группам по оплате труда» № 622 от 14.12.95 г. и т.п.);
Приказы, положения, правила и другие документы, издаваемые руководителем организации или соответствующими подразделениями (Правила внутреннего распорядка, Коллективный договор, Положение о подразделении, Должностная инструкция, Штатное расписание и т.п.)

Ответственность за обеспечение нормативно-методическими документами несут соответствующие подразделения организации (например, юридический отдел).

На основе типовых документов с учетом особенностей организации работники службы управления персоналом разрабатывают документы для внутреннего использования.

Правовое обеспечение состоит в использовании средств и форм юридического воздействия на органы и объекты системы кадрового обеспечения с целью достижения эффективной деятельности организации.

Основные задачи правового обеспечения:

• · правовое регулирование трудовых отношений, складывающихся между работодателями и работополучателями;
• · защита прав и законных интересов работников, вытекающих из трудовых отношений.

Правовое обеспечение включает:

• · соблюдение, исполнение и применение норм действующего законодательства;
• · разработку и утверждение локальных нормативных и ненормативных актов организационного, организационно-распорядительного, экономического характера;
• · подготовку предложений об изменении действующих или отмене устаревших и фактически утративших силу нормативных актов, изданных в организации по трудовым и кадровым вопросам.

Группы документов правового обеспечения:

• · акты централизованного регулирования — Кодекс законов о труде РФ, постановления Правительства РФ, акты Министерств и ведомств;
• · акты регионального регулирования — приказы, постановления, положения и т.п. органов власти регионального и местного самоуправления;
• · акты локального регулирования — приказы, положения, распоряжения и т.п. руководителя организации по вопросам управления персоналом.

Виды правовых актов:

• · нормативные акты — соглашения, генеральные, отраслевые (тарифные), специальные (региональные), коллективные и другие договоры и другие правовые акты, применяемые непосредственно в организация;
• · ненормативные акты — это распоряжения и указания, которые могут издавать руководители служб кадрового обеспечения.

Итак, формирование нормативно-правовой базы в системе кадрового обеспечения в организациях осуществляется, в первую очередь, на основе:

• 1. Конституции РФ;
• 2. Кодекса закона о труде;
• 3. Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» от 05.07.95 г.;
• 4. Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» от 12.08.95 г.;
• 5. Указа Президента РФ «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Закона «Об основах государственной службы РФ» от 17.09.95 г.

Ключевыми вопросами, которые регулируют вышеуказанные законы, являются: методы отбора и назначения работников, критерии их продвижения по службе, принципы организации их труда и рабочего времени, система увольнения и т.п.

Существуют основные нормативно-правовые документы, регулирующие кадровую политику на предприятии, такие как Конституции РФ, Кодекс закона о труде, Федеральный Закон «Об основах государственной службы РФ» от 05.07.95 г., Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» от 12.08.95 г., Указа Президента РФ «»О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Закона «Об основах государственной службы РФ»» от 17.09.95 г.